Verohallinnon digitalisaation kehityshistoria 1947–2019

Tietotekniikka tulee verohallintoon

Reikäkorteista se lähti 

Verohallinnon tietotekniikan alkupiste ajoittuu vuoteen 1947, jolloin ensimmäiset reikäkorttikoneet otettiin käyttöön silloisessa Helsingin verotusvalmisteluvirastossa. Reikäkortit, joille tallennettiin tietoja lävistämällä, moninkertaistivat laskentatehon verrattuna perinteiseen työtapaan, johon kuuluivat paperi, kynä ja laskukone. Verohallinnon käyttöön hankittiin vuoteen 1960 mennessä yhteensä viisi reikäkorttikonetta eri puolille maata. 

Ensimmäinen varsinainen tietokone, IBM 1401, otettiin Verohallinnon käyttöön Helsingissä vuonna 1961, ja 1960-luvun puoliväliin mennessä rakennettiin seitsemän tietokonekeskuksen verkosto. Tietokonekeskukset hoitivat verotoimistojen laskentatehtäviä ja maksujen tarkkailua sekä muun muassa veroilmoitusten esitäyttöä ja verokirjojen valmistusta. Automaattisesta tietojenkäsittelystä (atk) tuli oleellinen osa verovalmistelua ja verotuksen toimeenpanoa. 

Valtionhallinnon eri sektoreiden tietotekniikka haluttiin 1960-luvulla keskittää Valtion tietokonekeskukseen (VTKK), ja myös Verohallinnon tietokonekeskusten toiminta siirrettiin vuonna 1968 VTKK:n alaisuuteen. Pian kuitenkin huomattiin, että verotus tarvitsi omaa suunnittelu- ja ohjelmointityötä. Niinpä vuonna 1970 perustettuun Verohallitukseen alettiin uudelleen palkata suunnitteluhenkilöstöä, ja Verohallinto otti asteittain suuremman roolin omien tietotekniikkatarpeidensa hoitamisessa. 

Vuonna 1984 valtiovarainministeriö teki periaatepäätöksen siitä, että verotuksen atk-käyttötoiminnot oli siirrettävä VTKK:sta Verohallintoon. Verotuksen vaatima tietojenkäsittely oli kasvanut niin laajaksi, ettei sen hoitaminen VTKK:ssa ollut enää taloudellista. Verohallitus käytti kuitenkin myös VTKK:n palveluja 1990-luvulle saakka. 

”Atk-sotku” ja sen opetukset 

”Vuoden 1990 aikana tuli Verohallinnon automaattinen tietojenkäsittely kuuluisaksi.” (Verohallituksen vuosikertomus 1990) 

Vuoden 1989 verotuksen piti valmistua lokakuun 1990 loppuun mennessä, jolloin veronpalautukset ja jälkiverot olisivat tavalliseen tapaan menneet maksuun joulukuussa. Kesällä 1990 alkoi kuitenkin julkisuuteen tihkua tietoja tietotekniikkaongelmista, joiden takia verotuksen valmistuminen uhkasi viivästyä. Lehdet kirjoittelivat tiuhaan ”atk-sotkusta”, ja asiaa käsiteltiin vuosina 1990–1991 hallitusta ja eduskuntaa myöten. 

Taustalla oli vuonna 1988 aloitettu uudistusprojekti (VTL-projekti), jonka tarkoituksena oli rakentaa uusi verotuslaskentajärjestelmä Verohallituksen omin henkilöresurssein. VTL-projektissa otettiin käyttöön uudet välineet ja uusi ohjelmointikieli, ja samaan aikaan käynnissä ollut kokonaisverouudistus toi runsaasti lisätöitä. 

Monitahoisen projektin toistuvat viivästykset sotkivat verotuksen normaalin aikataulun. Vuoden 1989 verotus valmistui lopulta maaliskuun lopussa 1991, viisi kuukautta myöhässä. Joulun alla odotetut veronpalautukset tulivat kansalaisille vasta loppukeväällä. 

Viivästys kurottiin parissa vuodessa umpeen, ja vuoden 1992 verotus valmistui normaaliajassa. Kokemus oli Verohallinnolle rankka, mutta siitä otettiin myös oppia: jatkossa isot uudistukset tehtiin vaiheittain, ja niihin rakennettiin riittävä projektiorganisaatio. Samalla kiinnitettiin huomiota siihen, että verotus turvataan myös tilanteissa, joissa on siirtymäaika ja siirrytään järjestelmästä toiseen. 

Perusta sähköisille palveluille 

Veroehdotus 

Vuosikymmenien ajan monen kansalaisen jokavuotinen painajainen oli tammikuussa tehtävä veroilmoitus, jonka täyttämiseen kului runsaasti aikaa ja vaivaa. Verovelvollinen kokosi tiedot tuloistaan, liitti mukaan tarvittavat kuitit ja lähetti veroilmoituksen postitse Verohallinnolle. 

Tähän tuli muutos 1990-luvun puolivälissä. Voimakkaasti laajentunut tietotekniikan käyttö mahdollisti Verohallinnolle tiedonkeruun eri tahoilta: työnantajilta, Kelalta, eläkelaitoksilta, vakuutuslaitoksilta ja pankeilta. Tietoja ei enää tarvinnut koota verovelvollisilta, vaan verotus voitiin toimittaa asiakasta vaivaamatta. 

Ratkaisu oli veroehdotus: Verohallinto käytti kokoamiaan tietoja ja lähetti verovelvolliselle ehdotuksen. Veronmaksajan tehtäväksi jäi tarkistaa, että veroehdotus piti paikkansa, ja tarvittaessa korjata tiedot. Veroehdotus mahdollisti sen, että Verohallinnon palveluajattelu voitiin kääntää ylösalaisin. Nyt Verohallinnon ja veronmaksajan roolit vaihtuivat. 

Veroehdotuksen käyttöönotto käynnistyi vuoden 1995 verotuksen yhteydessä kokeilulla, jossa oli mukana 12 paikkakuntaa ja 358 000 palkansaajaa, eläkeläistä ja opiskelijaa. Kokeilu oli menestys: tuloksena oli vähemmän vaivaa asiakkaille ja kustannussäästöjä Verohallinnolle. 

Menettelyä laajennettiin nopeassa tahdissa niin, että seuraavana vuonna veroehdotuksen sai jo 1,6 miljoonaa asiakasta. Vuosituhannen vaihteessa 80 prosenttia palkansaajista ja eläkeläisistä, yhteensä kolme miljoonaa asiakasta, oli veroehdotusmenettelyn piirissä. 

Veroehdotus pohjautui tietotekniikan laajaan käyttöön, ja se oli konkreettinen osoitus tietotekniikan antamista mahdollisuuksista. Veroehdotus toteutettiin kuitenkin perinteiseen tapaan paperisilla lomakkeilla, kuten kaikki Verohallinnon asiakaspalvelut. 

Internetin vallankumous 

Internetin käytön voimakas laajentuminen 1990-luvun puolivälistä alkaen aiheutti vallankumouksen Verohallinnon palveluihin. Internetin käyttöä asiakasviestinnän välineenä alettiin selvittää vuonna 1995. Verohallinnon sisäiseen viestintään tarkoitettu ensimmäinen www-pohjainen intranet-järjestelmä Apaja otettiin käyttöön vuonna 1997, ja seuraavana vuonna avattiin asiakkaille suunnattu internet-palvelu www.vero.fi. Verkkosivusto julkaistiin suomen, ruotsin ja englannin kielillä. 

Internet-palvelu oli aluksi yhdensuuntaista eikä mahdollistanut vuorovaikutteista toimintaa. Vero.fi-sivusto keskittyikin informaation jakamiseen: palvelusta löytyi vero-ohjeita sekä tietoa ajankohtaisista veroasioista. Verkkosivuilta oli saatavissa ja tulostettavissa myös valtaosa Verohallinnon lomakkeista. 

Palvelua käytettiin alusta alkaen vilkkaasti: ensimmäisen puolen vuoden aikana käyntejä verkkosivuille kertyi lähes 800 000. Vero.fi-sivuston suosituimmaksi käyntikohteeksi tuli veroprosentin muutoksen arviointiin käytetty laskuri. Vero.fi-sivustosta kehittyi sekä veronmaksajien että veronsaajien (kunnat, seurakunnat, valtio) tärkein palvelukanava. 

Verohallinnon tarjoaman tiedon saatavuus parani verkkopalvelun avulla ratkaisevasti. Muutos oli melkoinen, koska valtaosa viestinnästä ja ohjeistuksesta oli sitä ennen tapahtunut perinteisesti kirjeillä ja erilaisilla tiedotteilla sekä puhelinpalveluilla. Nyt vero-ohjeet olivat saatavissa yhdestä paikasta helposti. 

Internet loi perustan digitaalisille, ajasta ja paikasta riippumattomille palveluille. Moni käynti tai soitto verotoimistoon tuli tarpeettomaksi. Asiakkaat eivät päässeet paperilomakkeista eroon vielä vuosiin, mutta vähitellen 2000-luvulla yhä useampi verotuksen osa-alue siirtyi verkkoon.

Paperilta digitaaliseksi 

Tyvi

Valtiovarainministeriö käynnisti vuonna 1996 Tyvi-hankkeen (Tietovirrat Yrityksiltä Viranomaisille), jonka tavoitteena oli yhtenäistää eri viranomaisten tiedonkeruuta. Aiemmin samoja yritykseen liittyviä tietoja lähetettiin eri lomakkeilla eri viranomaisille, mikä altisti virheille ja aiheutti ylimääräistä työtä. Nyt tieto oli tarkoitus saada sähköisessä muodossa. 

Järjestelmä perustui siihen, että yritykset lähettivät tiedot sähköisesti välittäjinä toimiville Tyvi-operaattoreille, jotka siirsivät tiedot edelleen Verohallinnolle. Pilottikokeilujen jälkeen ensimmäiset Tyvi-tiedonsiirrot toteutettiin vuonna 1997. 

Tyvi osoittautui toimivaksi palveluksi. Sen käyttöä vauhditti Verohallinnon määräys vuodelta 2004, joka velvoitti yli 40 työntekijän yritykset käyttämään Tyvi-palvelua antaessaan tietoja Verohallinnolle. Vuonna 2007 jo yli 90 prosenttia yritysten vuosi-ilmoituksista annettiin sähköisesti. 

Tyvi oli yrityksille ilmainen palvelu, mutta Verohallinto maksoi operaattoreille tiedonsiirrosta korvauksen. Tämä kannusti osaltaan Verohallintoa luomaan vuonna 2005 Tyvi-operaattoreiden palveluiden rinnalle oman Ilmoitin.fi-palvelun, jonka avulla yritykset saattoivat tehdä Tyvi-ilmoituksia. 

YTJ

Toinen yritystietojen keräämistä edistävä hanke oli Yritys- ja yhteisötietojärjestelmä (YTJ), jonka Verohallinto valmisteli 1990-luvun lopulla yhdessä Patentti- ja rekisterihallituksen (PRH) kanssa. Järjestelmä otettiin käyttöön keväällä 2001. Tämän jälkeen yritys saattoi yhdellä ilmoituksella hakeutua ennakkoperintärekisteriin, työnantajarekisteriin, arvonlisävelvollisten rekisteriin, vakuutusmaksuverovelvolliseksi sekä kaupparekisteriin. Yrityksen tiedot välittyivät viranomaisille yhteisellä lomakkeella. 

YTJ helpotti merkittävästi yritysten perustamiseen ja muutosilmoituksiin liittyvää paperisotaa. YTJ:n maksuton tietopalvelu (ytj.fi), josta kuka tahansa saattoi hakea yritystietoa, käynnistyi kesällä 2001. Palvelusta löytyivät Verohallinnon rekistereihin sekä kauppa- ja säätiörekistereihin merkittyjen yritysten ja yhteisöjen kaikki julkiset tiedot. 

Sähköisen tiedonkeruun tehostuminen Tyvin ja YTJ:n kaltaisilla järjestelmillä antoi Verohallinnolle mahdollisuuden kehittää myös henkilöasiakkaiden palveluja. Näkyvä näyttö tästä oli vuoden 2005 verotuksen yhteydessä käyttöönotettu esitäytetty veroilmoitus. Siinä yhdistettiin toisaalta veroehdotus ja toisaalta perinteinen veroilmoitus, jonka täyttäjiä oli yhä yli 1,5 miljoonaa henkeä. Nyt kaikki henkilöasiakkaat saivat Verohallinnon tiedoista kootun esitäytetyn veroilmoituksen, ja heille tuli yhteinen menettely. 

Vuorovaikutteiset sähköiset palvelut

Verohallinto otti vuonna 2006 käyttöön sähköisen asiointiympäristön, joka tarjosi standardoidun tavan tuottaa uusia sähköisiä palveluja. Tämän jälkeen verkkoon alkoi tulla Verohallinnon uusia vuorovaikutteisia palveluja. 

Palkka.fi, maksuton verkkopalvelu pientyönantajan – yrityksen tai yksityishenkilön – palkanlaskentaa, palkan maksamista ja viranomaisilmoituksia varten avautui pilottikäytön jälkeen helmikuussa 2006. Se täydensi isommille työnantajille suunnatun Tyvi-palvelun tapaan sähköistä tiedonkeruuta ja helpotti osaltaan yrittäjien paperitöitä. 

Henkilöasiakkaiden vuorovaikutteisten palvelujen pilottiprojektina toimi sähköinen verokorttimuutospalvelu, Verokortti verkossa. Siinä asiakas kirjautui palveluun verkkopankkitunnuksillaan tai sirullisella henkilökortilla, täytti muuttuneet tulo- ja vähennystietonsa ja saattoi lopuksi tilata verokortin. Palvelu otettiin rajoitettuun käyttöön Joensuun seudulla, Pohjanmaalla ja Pirkanmaalla vuonna 2006, ja seuraavan vuoden alussa se avattiin koko maassa. Tämän jälkeen kaikki asiakkaat saattoivat muuttaa ennakonpidätystään internetissä. 

Verokortti verkossa oli ensimmäinen Verohallinnon henkilöasiakkaille suunnattu vuorovaikutteinen palvelu. Jo ensimmäisenä käyttövuonna 2007 verkossa tehtiin 200 000 verokorttimuutosta. 

Veroilmoitus verkossa -palvelu puolestaan otettiin käyttöön keväällä 2008. Ensi vaiheessa verkossa saattoi ilmoittaa verotuksessa vähennettävät matkakulut. Palvelua laajennettiin asteittain: vuonna 2009 saattoi verkossa tehdä ilmoitukset kotitalousvähennystä varten sekä ilmoittaa muun muassa elatusmaksut sekä luovutusvoitot ja -tappiot, vuonna 2010 vuokratulot ja viimein vuonna 2011 ansiotuloihin liittyvät muutokset. 

Veroilmoitus verkossa -palvelu täydensi kehityksen, joka oli aloitettu veroehdotuksen käyttöönotolla vuonna 1995. Tavoitteena oli tarjota palvelu, jossa asiakasta vaivataan mahdollisimman vähän ja jossa papereita ei tarvitse siirrellä. Nyt veroilmoitukseen liittyvät toiminnot oli mahdollista hoitaa ensimmäistä kertaa ilman papereita. Keväällä 2019 yli 80 prosenttia veroilmoitustaan täydentävistä teki muutokset verkossa.

Kohti automaattista verotusta 

Asiakkaat verkossa 

Verotuksen automatisoinnista muotoiltiin Verohallinnon strateginen tavoite 1990-luvun alussa. Ajatuksena oli, että henkilöverotus muuttuisi mahdollisimman automaattiseksi. Pääosa verotuspäätöksistä syntyisi Verohallinnon asiakkaan puolesta keräämistä tiedoista sekä asiakkaan mahdollisesti tekemistä korjauksista. Automaattinen prosessi parantaisi asiakaspalvelua ja parantaisi samalla verovelvollisen oikeusturvaa, kun prosessista tulisi kaikille yhtenäinen. 

Automaatio sai laajempaa kantavuutta 2000-luvun alussa valtion tietoyhteiskunta- ja tuottavuusohjelmista, joissa tavoiteltiin aiempaa tehokkaampaa hallintoa automatisoinnin ja sähköisen asioinnin avulla. 2000- ja 2010-luvulla asiointi verotoimistoissa onkin vähentynyt murto-osaan aiemmasta, myös puhelinpalvelujen käyttö on laskenut ja Verohallinnon verkkopalveluiden käyttö puolestaan lisääntynyt voimakkaasti. 

Käytön helppous on avaintekijä verkkopalveluiden asiakkaille. Verohallintoa auttoi tässä muun ohella pankkien tarjoamien verkkopalvelujen yleistyminen ja ihmisten tottumus hoitaa pankkiasioitaan verkossa. Niin pankki- kuin veroasioiden verkkoasiointi vaatii vahvaa tunnistautumista, ja pankkitunnuksista muodostui henkilöasiakkaiden pääasiallinen tunnistautumistapa Verohallinnon palveluissa. 

Virtaviivainen hallinto 

Verohallitusta perustettaessa vuonna 1970 luotiin kolmiportainen hallinto, jossa Verohallituksen alaisuudessa olivat lääninverovirastot ja niiden alla verotoimistot. Vuonna 1993 Verohallinto muutettiin kaksiportaiseksi ja vuosina 2008–2013 yhdeksi valtakunnalliseksi virastoksi. 

Tietojärjestelmien ja tietoliikenteen kehittyminen oli avainasemassa tämän saavuttamiseksi. Hajautetut, alueelliset tietokannat yhdistettiin valtakunnalliseksi tietokannaksi 2000-luvun alussa. Aiemmin alueellisesti hoidettuja verovalmistelu- ja neuvontatehtäviä voitiin asteittain jakaa valtakunnallisesti hoidettaviksi. 

Asiakaspalvelun siirtyessä vähitellen verkkoon ei sijainnilla ollut enää samanlaista merkitystä kuin ennen. Niinpä työkuormia voitiin 2000-luvulla tasata ja siirtää ruuhka-Suomesta muualle maahan. Automatisointi ja valtakunnalliset toimintatavat tuottivat entistä yhdenmukaisempia toimintatapoja ja sitä kautta myös asiakkaiden yhdenmukaisemman kohtelun. 

OmaVero 

Digitaalisten palvelujen 2010-luvun tärkein uudistus on ollut VALMIS-hanke. Verohallinnolla oli 2010-luvun alussa noin 70 eri tietojärjestelmää, joista osa oli peräisin 1980-luvulta. Järjestelmät olivat verolajikohtaisia, joten jos Verohallinnon työntekijällä oli tarvetta käyttää eri järjestelmiä, työpöydälle oli avattava useita sovelluksia. Erillisten järjestelmien ylläpito ja kehittäminen oli työlästä ja aiheutti ylimääräisiä kustannuksia. 

Verohallinto teki vuonna 2013 päätöksen uudistaa verotuksen tietojärjestelmät ja korvata ne yhdellä valmisohjelmistoratkaisulla. Uudistusprojekti nimettiin Valmis-hankkeeksi, ja ohjelmistoksi valittiin amerikkalainen GenTax-järjestelmä. Valmis-hanke eteni käyttöönottovaiheeseen vuonna 2016, jolloin eri verolajeja alettiin vaiheittain siirtää GenTaxiin. Kaikki verotuksen järjestelmät korvattiin yhdellä järjestelmällä vuoden 2019 loppuun mennessä. Tämän jälkeen eri verolajit ovat yhden sovelluksen sisällä. 

Asiakkaille uudistus tuli näkyviin, kun uusi sähköinen asiointikanava OmaVero avattiin vuoden 2016 alussa. Erilliset digitaaliset palvelut siirrettiin vuosina 2016–2019 OmaVeroon vaiheittain. Vuonna 2019 kaikkien henkilö- ja yritysasiakkaiden verolajien palvelut löytyivät OmaVerosta.