Automaattinen päätöksenteko verotuksessa

Verohallinto tekee vuosittain yli 15 miljoonaa päätöstä verotukseen liittyen. Päätöksiä ovat esimerkiksi ennakonpidätysprosentin määrääminen, tuloverotuksen verotuspäätös ja kiinteistöverotuksen verotuspäätös. Automaation hyödyntäminen verotuksessa on välttämätöntä asioiden suuren lukumäärän vuoksi. Valtaosa verotuksesta on laskentaa, joka tapahtuu riidattomien tulotietojen, muiden verotustietojen ja laissa säädettyjen veroasteikkojen ja muiden veroperusteiden ja sääntöjen perusteella. Tällaisten asioiden yksittäinen käsittely virkailijatyönä ei ole tarkoituksenmukaista eikä mahdollista. Automaation käyttäminen mahdollistaa virkailijatyön keskittämisen sellaisiin asioihin, joissa se on asian laadun, laajuuden ja verotuksen oikeellisuuden toteutumiseksi tarpeen ja perusteltua.

Verotus ja verotuksen toimittamisen menettelyt perustuvat lakiin. Verohallinnossa automaatiossa tapahtuva käsittely tarkoittaa kaavamaisesti ratkaistavissa olevien veroasioiden käsittelyä ja ratkaisemista koneellisesti ilman, että virkailija tekee asiassa nimenomaista päätöstä. Verohallinnolla ei ole käytössään sellaista oppivaa teknologiaa tai tekoälyä, joka voisi tehdä automaattisia päätöksiä tai joka käyttäisi viranomaiselle kuuluvaa harkintaa veroasioissa.

Verohallinnossa on hyväksytty "Tekoälyn eettiset periaatteet". Periaatteita sovelletaan kaikessa automatiikkaan liittyvässä menettelyssä.

Henkilötietojen käsittelystä Verohallinnossa ja rekisteröidyn oikeuksien käyttämisestä on tarkempia tietoja yleisessä tietosuojainformaatiossa (Tietojen käsittely ja tietosuoja - Verohallinto)

Automaattista päätöksentekoa koskeva tietosuojasääntely

Yleisen tietosuoja-asetuksen 22 artiklan mukaisesti rekisteröidyllä on oikeus olla joutumatta sellaisen päätöksen kohteeksi, joka perustuu pelkästään automaattiseen käsittelyyn. Automaattisen päätöksenteon kieltoa ei kuitenkaan sovelleta silloin, kun se on hyväksytty rekisterinpitäjään sovellettavassa unionin oikeudessa tai jäsenvaltion lainsäädännössä, jossa vahvistetaan myös asianmukaiset toimenpiteet rekisteröidyn oikeuksien ja vapauksien sekä oikeutettujen etujen suojaamiseksi.

Euroopan tietosuojaneuvosto vastaa EU yleisen tietosuoja-asetuksen yhdenmukaisesta soveltamisesta Euroopan unionissa. Euroopan tietosuojaneuvoston on antanut suuntaviivat automaattisesta päätöksenteosta ja profiloinnista silloin, kun kysymys on tietosuoja-asetuksen 22 artiklan soveltamisessa (Suuntaviivat automatisoiduista yksittäispäätöksistä ja profiloinnista asetuksen (EU) 2016/679 täytäntöön panemiseksi, pdf). Suuntaviivojen mukaisesti automatisoidun päätöksenteon tulee ensinnäkin täyttää yleisesti tietosuoja-asetuksessa tarkoitetut tietosuojaperiaatteet. Käsittelyn tulee olla muun muassa lainmukaista, kohtuullista ja läpinäkyvää. Lisäksi pitää varmistaa, että henkilötietoja käsitellään vain siinä tarkoituksessa, johon ne on kerätty ja varmistetaan tietojen täsmällisyys ja oikeellisuus.

Euroopan tietosuojaneuvoston suuntaviivoissa todetaan myös, että automaattisen päätöksenteon menettelyissä pitää toteuttaa rekisteröidyn oikeuksia suojaavia toimenpiteitä. Näitä toimenpiteitä ovat esimerkiksi informaation antaminen automaattisen päätöksenteon menettelyistä, antamalla tietoa siitä, miten rekisteröity voi vaatia ihmisen osallistumista päätöksentekoon sekä antamalla tietoa siitä, miten rekisteröidyllä on oikeus riitauttaa automatiikan tuottama päätös.

Automaattisesta päätöksentekomenettelystä annettava informointi tarkoittaa sitä, että rekisteröidylle kerrotaan automaattisen päätöksenteon menettelyistä ja automaattisen päätöksenteon logiikasta. Lisäksi tulee selittää päätöksestä aiheutuvat seuraukset. Oikeus vaatia ihmisen osallistumista käsittelyyn tarkoittaa, että asian uudelleen tarkastavalla henkilöllä on valtuudet ja valmiudet myös muuttaa sellainen päätös, joka on tuotettu automatiikalla.

Yleisen tietosuoja-asetuksen johdanto-osan 71 kohdan mukaisesti automaattista päätöksentekomenettelyä ei saisi kohdistaa lapseen. Euroopan tietosuojaneuvoston suuntaviivojen mukaisesti asetuksen johdanto-osassa mainittu seikka ei kuitenkaan muodosta lapsiin kohdistuvan automaattisen päätöksenteon ehdotonta kieltoa. Silloin kun automaattinen päätöksenteko kohdistuu lapsiin, tulee niissä tapauksissa huolehtia asianmukaisten suojatoimien toteuttamisesta ja käytettävien suojatoimien tulee olla lapsille soveltuvia. Rekisterinpitäjän pitää myös varmistaa, että suojatoimilla suojellaan tehokkaasti niiden lasten oikeuksia, vapauksia ja oikeutettuja etuja, joiden tietoja se käsittelee.  

Automaattinen päätöksenteko hallintomenettelyssä

Hallintolaissa (434/2003) tai verotuksen menettelylaeissa ei ole nimenomaisia säännöksiä automaattisesta päätöksenteosta, automaattisten päätöksenteon menettelyistä, päätöksentekoon liittyvistä vastuista tai niistä suojatoimista, joita tietosuojaa koskevassa sääntelyssä tarkoitetaan. Verotusta koskevassa sääntelyssä 1990-luvulta alkaen toteutetut verotusmenettelyn uudistukset, kuten esitäytetty veroilmoitus, ovat kuitenkin kiinteästi perustuneet automatisoituihin menettelyihin. Tuloverotuksen menettelyuudistuksen perusteluissa todettiin, että "koneellisessa käsittelyssä tutkittaisiin muun muassa tietojen loogisuutta ja tietoihin sovellettaisiin verohallinnon laatimia valikointiehtoja, jotka täyttävät asiat poimiutuisivat erikseen tutkittaviksi tapauskohtaiseen käsittelyyn. Koneellisessa käsittelyssä verotusta toimittavat henkilöt eivät tutkisi tapauskohtaisesti verovelvollisen tulo- ja vähennyserien tai muiden hänen verotukseensa vaikuttavien erien perusteiden ja määrien oikeellisuutta. Siltä osin kuin asia ei valikoituisi erikseen tutkittavaksi, verotuspäätös syntyisi koneellisessa käsittelyssä" (hallituksen esitys Eduskunnalle eräiden verotusmenettelyyn liittyvien säännösten muuttamisesta 91/2005 vp s. 16). Verotuksen menettelyjä koskevissa säännöksissä on myös useissa kohdin poikettu hallintolain sääntelystä siksi, että  käsiteltävien asioiden suuren määrän vuoksi automaattinen käsittely on välttämätöntä: " Valiokunta pitää esityksen lähtökohtia perusteltuina ja esitettyjä tarkennuksia tarpeellisina. Tavoitteena ovat menettelysäännökset, jotka takaavat verovelvollisten oikeusturvan asianmukaisesti mutta jotka antavat mahdollisuuden toimittaa verotuksen massamenettelyvaiheet joustavasti, pitkälle automatisoituja menettelytapoja hyväksikäyttäen, tehokkaasti ja kustannuksia säästäen" (Eduskunnan valtiovarainvaliokunnan mietintö VaVM 27/2003 vp s. 2).    

Kaikkeen päätöksentekoon sovelletaan yleisiä oikeusturvaperiaatteita ja hyvän hallinnon periaatteita sekä niitä poikkeuksia, joista on säädetty verotuksen menettelysäännöissä. Lisätietoja hallintolain soveltamisesta verotuksessa > Hallintolaki ja verolainsäädäntö - Verohallinto ja verotuksen toimittamisen periaatteita > Verotuksen toimittamisen periaatteita - Verohallinto.

Oikeusturvan ja virkavastuun näkökulmasta asiakkaalla on oikeus saada tieto siitä, kuka virkamies on vahvistanut sen käsittelysäännön jonka mukaisesti automaattinen päätös on muodostunut. Asiakkaalla on myös oikeus tietää se virkamies, joka on osallistunut hänen asiansa käsittelyyn.

Oikeusministeriö on käynnistänyt automaattista päätöksentekoa koskevan hallinnon yleislainsäädännön valmistelun (OM021:00/2020). Hankkeen tarkoituksena on valmistella hallinnon yleislainsäädäntöön tarvittavat säännökset, joilla varmistetaan hallinnon lainalaisuuden, hyvän hallinnon periaatteiden, oikeusturvan, julkisuusperiaatteen ja virkavastuun toteutuminen automaattisessa päätöksenteossa. Ennen lainsäädännön muutoksia sovelletaan Verohallinnossa automaatiossa tapahtuvassa käsittelyssä voimassa olevaan verolainsäädäntöön perustuvia menettelyitä.

Eduskunnan käsiteltävänä on uudistus, jonka tavoitteena on yhtenäistää valmisteverotuksen ja autoverotuksen menettelyjä muiden Verohallinnon verojen kanssa vuoden 2021 alusta alkaen. Hallituksen esityksessä (HE 54/2020 vp) todetaan, että valmiste- ja autoverotuspäätökset tehdään virkailijatyönä, kunnes automatisoidun päätöksenteon säädöspohjaan liittyvät kysymykset on ratkaistu.

Automaattinen päätöksenteko verotuksessa

Verohallinnossa kaikki menettely perustuu lainsäädäntöön. Verotuksessa tehdään päätöksiä automatiikalla silloin kun se on lain mukaan mahdollista. Tämä tarkoittaa, että automaatiossa laadittu päätös perustuu aina suoraan laissa määriteltyihin sääntöihin, jotka ovat ohjelmoitavissa Verohallinnon tietojärjestelmiin eikä yksittäinen päätös edellytä ihmisen tekemää harkintaa.   

Verotusta koskeva päätös voidaan tehdä automaatiossa silloin, kun:

• Verohallinto määrää ennakonpidätysprosentin tai tekee päätöksen ennakonkannosta, sen muuttamisesta tai poistamisesta [ennakkoperintälaki (1118/1996) 10, 18, 24 §]
  Ennakkoperintälaissa säädetään, että ennakkoperintää koskevat päätökset voidaan tehdä verovelvollista kuulematta.
  
  Ennakonpidätysprosentin muuttaminen ja ennakonkannon muuttamista koskeva päätös tehdään verovelvollisen hakemuksesta. Osa hakemuksista valikoidaan virkailijakäsittelyyn.
  
  Verohallinto lähettää asiakkaille päätöksen, jossa ilmoitetaan päätös ja sen perusteet. Päätökseen voi hakea muutosta.

• Verotuspäätös tehdään verovelvollisen ilmoittamien tietojen mukaisesti tai verovelvollisen vaatimus hyväksytään [laki verotusmenettelystä (1558/1995) 7, 10, 26 §]
  esimerkki:
  henkilön tuloverotus toimitetaan hänen hyväksymiensä veroilmoituksen esitäytettyjen tietojen tai hänen korjaamiensa tietojen perusteella eikä veroilmoitus valikoidu virkailijakäsittelyyn
  

• Verohallinto muuttaa verotusta, oikaisee päätöstä, korjaa virheen tai määrää veroa verovelvollisen hyväksi [laki verotusmenettelystä (1558/1995) 26, 51 a, 75 ja 78 §]
  Verohallinto muuttaa verotusta verovelvollisen hyväksi tekemällä esimerkiksi seurannaismuutoksen tai korjaa veronkantomenettelyssä tapahtuneen virheen taikka poistaa suorituksenmaksajalta maksuunpanon, jos suorituksensaaja on maksanut suorituksesta menevät verot.

• Verohallinto toimittaa arvioverotuksen ja määrää veronkorotuksen silloin, kun veroilmoitusta ei ole annettu [laki verotusmenettelystä (1558/1995) 27, 32 ja 32 a §; laki oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä (768/2016) 16, 37, 38 ja 43 §]
  Arvioverotus toimittaminen koskee sekä oma-aloitteisia että maksuunpantavia veroja. Verohallinto lähettää ennen arvioverotusta kehotuksen veroilmoituksen tai selvityksen antamiseen. Automaattinen päätös voidaan tehdä vain siinä tapauksessa, että Verohallinnon lähettämään selvityspyyntöön ei vastata.

• Verohallinto määrää veron silloin, kun Verohallinnolle ilmoitetut veroa tai suoritusta koskevat tiedot poikkeavat toisistaan [laki verotusmenettelystä (1558/1995) 7, 10, 26 §; laki oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä (768/2016) 7, 40 ja 42 §]
  Verohallinto määrää veroa automaattisessa menettelyssä silloin, kun veroilmoituksella ja vuosi-ilmoituksella annetut tiedot tai, kun eri verovelvollisten antamat tiedot samassa asiassa eivät täsmää keskenään taikka silloin, jos ilmoitusvelvollisen antamissa ilmoituksissa on poikkeamia. Tällaisessa tilanteessa Verohallinto varaa tilaisuuden selvityksen antamiseen ja automaattinen päätös tehdään vain silloin, kun selvityspyyntöön ei vastata.

• Verohallinto määrää myöhästymismaksun tai laiminlyöntimaksun [laki oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä (768/2016) 35, 36, 43 §; laki verotusmenettelystä (1558/1995) 22 a, 33 §; kiinteistöverolain (654/1992) 25 §; perintö- ja lahjaverolain (378/1940) 36 b §; arvonlisäverolain (1501/1993) 168 a §; laki tulotietojärjestelmästä (53/2018) 22 ja 23 §; veronkantolain (11/2018) 70 §]

• Verohallinto tekee päätöksen merkitsemisestä arvonlisäverovelvollisten rekisteriin, ennakkoperintärekisteriin, työnantajarekisteriin, säilyttäjärekisteriin tai tekee päätöksen rekisteristä poistamisesta [ennakkoperintälain (1118/1996) 26 §; arvonlisäverolain (1501/1993) 174 ja 175 §; laki rajoitetusti verovelvollisen tulon verottamisesta (627/1978) 10 d § ]

• Verohallinto tekee ulkomaalaisen elinkeinonharjoittajan, lähetystöjen yms. ostoihin sisältyvät palautuspäätökset ja hylkäävän päätöksen automaatiossa, jos asia ei valikoidu virkailijakäsittelyyn [arvonlisäverolain (1501/1993) 122 a, 123, 126 ja 127 §]

• Verohallinto muodostaa ja lähettää kiinteistöverotuspäätöksen Verohallinnon ylläpitämien kiinteistötietojen perusteella. Osa asioista valikoituu virkailijakäsittelyyn ja siltä osin kuin ilmoitus ei valikoidu tehdään verotuspäätös verovelvollisen ilmoittaminen tietojen mukaisesti. [kiinteistöverolaki (654/1992) 16 §, 22 §; laki verotusmenettelystä (1558/1995) 26 §]

• Lahjaverotuspäätös tehdään lahjansaajan ilmoituksen perusteella automaatiossa silloin, kun se ei valikoidu virkailijakäsittelyyn [perintö- ja lahjaverolain (378/1940) 31 ja 33 §]

• Asiakkaan hakemus perukirjan toimittamisen määräajan pidentämisestä käsitellään automaatiossa, jos hakemus ei valikoidu virkailijakäsittelyyn [perintökaaren (40/1965) 20 luvun 1 ja 12 §; perintö- ja lahjaverolain (378/1940) 59 §; laki verotusmenettelystä (1558/1995) 8 §]

Automaattisen päätöksenteon logiikka

Automaattisen päätöksenteon avoimuuteen ja läpinäkyvyyteen liittyy merkittävänä osana myös se logiikka ja mahdolliset algoritmit, joihin päätöksenteko perustuu. Algoritmille tai päätöksenteon logiikalle ei ole lainsäädännössä täsmällistä määritelmää. Käytännössä sillä voidaan tarkoittaa kuvausta ohjelmoinnista, matemaattisesta mallista tai ohjeistusta siitä, miten automatiikkaa hyödyntävän ohjelmiston pitäisi eri tilanteissa reagoida. 

Verohallinnossa automaattinen päätöksenteko on normi- ja sääntöpohjaista. Tämä tarkoittaa, että automatiikassa voidaan tehdä vain sellainen ratkaisu, josta säädetään laissa nimenomaisesti ja joka on ohjeistettu menettelyohjeilla eikä ratkaisu edellytä harkintaa. Tämä tarkoittaa myös, että ratkaisuiden tekemisessä ei käytetä sellaista logiikkaa, joka perustuu tekoälysovelluksiin taikka tilastollisiin tai tieteellisiin malleihin.

Verohallinnossa automaattisen päätöksenteon logiikka perustuu suoraan lakiin ja lain nojalla annettuihin menettelyohjeisiin. Edellä on kuvattu automaattisen päätöksenteon tilanteet ja ne säännökset, joihin päätöksenteko perustuu. Verohallinnossa käytössä olevaa automaattista päätöksentekoa ei voida kuvata selkeästi matemaattisella mallilla tai ohjelmistokuvauksella eikä tällaisia kuvauksia näin ollen julkaista tässä informaatiossa.

Automaattiseen menettelyyn liittyvät suojatoimet

Verotusta koskevassa lainsäädännössä ei ole erityisiä säännöksiä rekisteröidyn käytössä olevista suojatoimista, jotka liittyisivät erityisesti ja vain automaattiseen päätöksentekoon.

Tietosuoja-asetuksen edellyttämät suojatoimet kuitenkin toteutuvat pääasiassa veroasioissa:

• Henkilöä kuullaan ennen päätöksen tekemistä.
• Henkilöllä on oikeus hakea muutosta oikaisumenettelyssä, jossa asia käsitellään uudelleen virkailijan toimesta > Muutoksenhaku - Verohallinto . Muutoksenhakuohjeet annetaan verotuspäätöksen yhteydessä.
• Henkilölle annetaan tietoa siitä, missä tilanteissa automaattista päätöksentekoa tehdään Verohallinnossa. Tämä informaatio annetaan tässä asiakirjassa.
• Asiakkaalle kerrotaan pyydettäessä, ovatko hänen verotustaan koskevat asiat käsitelty automaatiossa
• Silloin, kun asiakas antaa Verohallinnon pyynnöstä selvitystä verotukseensa, käsitellään asia virkailijan toimesta.

Automaattiseen menettelyyn liittyvät suojatoimet silloin, kun päätöksen kohteena on lapsi

Verotusta koskevassa päätöksenteossa automaatikkaa ei kohdisteta erityisesti lapseen. Silloin, kun verotusta koskeva päätös tehdään automaatiossa voi päätös kohdistua yhtä lailla täysivaltaiseen ja vajaavaltaiseen henkilöön.   

Verotus perustuu lakiin ja verotusta toimitettaessa noudatetaan verotuksen tasapuolisuuden ja yhdenvertaisuuden periaatetta. Verotus toimitetaan verovelvollisen ilmoituksen, sivulliselta tiedonantovelvolliselta saatujen tietojen ja asiassa saadun muun selvityksen perusteella. Verotusta toimitettaessa ei näin ollen ole merkitystä sillä, onko päätöksenteon kohteena täysivaltainen henkilö tai esimerkiksi lapsi.

Lapsen oikeudet ja vapaudet turvataan Suomessa holhoustoimesta annetulla lailla. Hallintolain (434/2003) 14 §:n mukaisesti vajaavaltaisen puolesta puhevaltaa käyttää hänen edunvalvojansa tai huoltajansa. Holhoustoimesta annetun lain (442/1999) mukaisesti holhoustoimen tarkoituksena on valvoa niiden henkilöiden etua ja oikeutta, jotka eivät esimerkiksi vajaavaltaisuuden ja sairauden vuoksi voi pitää huolta taloudellisista asioistaan. Vajaavaltaisella tarkoitetaan alle 18 vuotiasta henkilöä tai täysi-ikäistä henkilöä, joka on julistettu vajaavaltaiseksi.  Alaikäisen (lapsen) edunvalvojia ovat lähtökohtaisesti tämän huoltajat ja täysi-ikäisen kohdalla edunvalvojan määrää tuomioistuin ja holhousviranomainen. Edunvalvojan tehtävänä on edustaa vajaavaltaista ja huolehtia siitä, että edellä mainittuja suojatoimia käytetään silloin, kun se on tarpeen lapsen tai muun vajaavaltaisen oikeuksien, vapauksien ja oikeutettujen etujen turvaamiseksi.