Automatiskt beslutsfattande i beskattningen

Skatteförvaltningen fattar årligen fler än 15 miljoner beslut med anknytning till beskattning. Besluten omfattar bland annat fastställande av förskottsinnehållningsprocent, beskattningsbeslut om inkomstskatt och beskattningsbeslut om fastighetsskatt. Utnyttjande av automation i beskattningen är oundvikligt med tanke på det stora antalet ärenden. Merparten av beskattningen går ut på beräkning, som görs på basis av obestridda inkomstuppgifter, andra beskattningsuppgifter och skatteskalor som fastställts i lag samt andra skattegrunder och -regler. Enskild hantering av dessa ärenden som tjänstemannaarbete är varken ändamålsenligt eller möjligt. Tillämpning av automation gör det möjligt att fokusera tjänstemannaarbetet till ärenden där det är nödvändigt och motiverat med tanke på ärendets kvalitet, omfattning och genomförande av korrekt beskattning.

Beskattningen och förfaranden som gäller verkställande av beskattning baseras på lagen. Hantering som sker i automationen inom Skatteförvaltningen innebär hantering av skatteärenden som kan avgöras schematiskt och maskinella avgöranden utan att tjänstemannen behöver fatta ett uttryckligt beslut i ärendet. Skatteförvaltningen använder inte sådan inlärningsteknik eller artificiell intelligens, som skulle kunna fatta automatiska beslut eller som skulle tillämpa sådan bedömning i skatteärenden som hör till myndigheten.

Inom Skatteförvaltningen har man godkänt "Etiska principer för artificiell intelligens". Principerna tillämpas i alla förfaranden med anknytning till automatik.

Mer information om hantering av personuppgifter inom Skatteförvaltningen och utnyttjande av den registrerades rättigheter finns i den allmänna dataskyddsinformationen (Dataskydd och behandling av uppgifter - Skatteförvaltningen)

Dataskyddsförordning som gäller automatiskt beslutsfattande

Enligt artikel 22 i den allmänna dataskyddsförordningen har den registrerade rätt att inte bli föremål för ett sådant beslut som enbart baseras på automatisk behandling. Förbudet mot automatiskt beslutsfattande tillämpas emellertid inte då det har godkänts i unionslagstiftning eller medlemsstatens lagstiftning som gäller den registeransvarige, där man även fastställer erforderliga åtgärder för att skydda den registrerades rättigheter och friheter samt berättigade intresse.

Europeiska dataskyddsstyrelsen ansvarar för den enhetliga tillämpningen av den allmänna EU-dataskyddsförordningen i Europeiska unionen. Europeiska dataskyddsstyrelsen har gett riktlinjer för automatiskt beslutsfattande och profilering då det är fråga om tillämpning av artikel 22 i dataskyddsförordningen (Riktlinjer för automatiserade enskilda beslut och profilering för verkställande av förordningen (EU) 2016/679, pdf). Enligt riktlinjerna ska det automatiserade beslutsfattandet i första hand och i regel uppfylla de dataskyddsprinciper som avses i dataskyddsförordningen. Behandlingen ska bland annat vara lagenlig, rimlig och transparent. Dessutom måste man säkerställa att personuppgifterna behandlas endast i det syfte för vilket de har samlats in och säkerställa att uppgifterna är precisa och korrekta.

I Europeiska dataskyddsstyrelsens riktlinjer konstateras även att man i förfarandena för automatiskt beslutsfattande måste vidta åtgärder som skyddar den registrerades rättigheter. Dessa åtgärder omfattar bland annat att ge information om förfaranden för automatiskt beslutsfattande, ge information om hur den registrerade kan kräva att en person ska vara inblandad i beslutsfattandet samt genom att ge information om hur den registrerade har rätt att bestrida beslutet som producerats medelst automatik.

Information som ges om förfaranden som gäller automatiskt beslutsfattande innebär att man för den registrerade berättar om förfaranden gällande och logiken i automatiskt beslutsfattande. Dessutom ska man berätta om de följder som beslutet orsakar. Rätten att kräva att en person medverkar i behandlingen innebär att personen som granskar ärendet på nytt även har behörighet och färdigheter att ändra ett sådant beslut som har producerats med automatik.

Enligt punkt 71 i inledningsdelen av dataskyddsförordningen får förfarandet för automatiskt beslutsfattande inte riktas till barn. I enlighet med Europeiska dataskyddsstyrelsens riktlinjer utgör emellertid inte frågan som nämns i förordningens inledningsdel något absolut förbud mot automatiskt beslutsfattande riktat till barn. När det automatiska beslutsfattandet riktas till barn, ska man i sådana fall ombesörja erforderligt vidtagande av skyddsåtgärder och de skyddsåtgärder som vidtas ska vara tillämpliga för barn. Den registeransvarige ska även säkerställa att man med skyddsåtgärderna effektivt skyddar rättigheterna, friheterna och det berättigade intresset för barn vars uppgifter den behandlar.

Automatiskt beslutsfattande vid förvaltningsförfaranden

I förvaltningslagen (434/2003) och lagen om beskattningsförfarande finns inga uttryckliga bestämmelser om automatiskt beslutsfattande, förfaranden för automatiskt beslutsfattande, ansvar förknippade med beslutsfattande eller de skyddsåtgärder som avses i bestämmelserna om dataskydd. I bestämmelserna om beskattning har dock reformerna av beskattningsförfaranden, såsom förhandsifylld skattedeklaration, som genomförts sedan 1990-talet, permanent baserats på automatiserade förfaranden. I motiveringar till reform av förfaranden vid inkomstbeskattningen konstaterades att "vid den maskinella behandlingen analyseras bland annat huruvida uppgifterna är logiska och på materialet tillämpas av skatteförvaltningen satta sökvillkor, som när de uppfylls plockar ut handlingar för att granskas separat fall för fall. Vid maskinell informationsbehandling kontrollerar inte de personer som verkställer beskattningen separat om grunderna för och beloppen i den skattskyldiges samtliga inkomst- och avdragsposter eller andra poster som inverkar på hans beskattning är riktiga. Till den del som ett ärende inte väljs ut för särskild granskning skall beskattningsbeslutet komma till vid den maskinella behandlingen" (regeringens proposition till riksdagen med förslag till ändring av vissa bestämmelser i anknytning till beskattningsförfarandet 91/2005 rd 19-20.). I bestämmelser som gäller förfaranden vid beskattningen har i flera håll avvikits från regleringen i förvaltningslagen på den grunden att automatisk behandling är nödvändig med beaktande det stora antal ärenden som behandlas vid beskattningen: "Propositionens utgångspunkter är motiverade och de föreslagna ändringarna är nödvändiga, anser utskottet. Målet är procedurbestämmelser som garanterar den skattskyldiges rättsskydd på lämpligt sätt, men som samtidigt ger möjlighet att verkställa de steg i beskattningen som har karaktären av massförfarande flexibelt, effektivt, med hjälp av högautomatiserade förfaranden och på ett kostnadsbesparande sätt" (Riksdagens finansutskottets betänkande 27/2003 rd s. 2).  

De allmänna dataskyddsprinciperna, principerna för god förvaltning och de undantag om vilka man föreskrivit i förfarandereglerna för beskattningen tillämpas på allt beslutsfattande. Mer information om tillämpningen av förvaltningslagen i beskattningen > Förvaltningslagen och skattelagstiftningen - Skatteförvaltningen och principerna för verkställande av beskattningen > Principerna för verkställande av beskattningen - Skatteförvaltningen.

Ur perspektivet för rättssäkerhet och tjänsteansvar har kunden rätt att få information om vilken tjänsteman som fastställt den behandlingsregel, enligt vilken det automatiska beslutet har bildats. Kunden har även rätt att få veta vilken tjänsteman som har medverkat i behandlingen av hans eller hennes ärende.

Justitieministeriet har inlett beredningen av en allmän förvaltningslagstiftning om automatiserat beslutsfattande (OM021:00/2020). Syftet med projektet är att bereda nödvändiga bestämmelser till den allmänna förvaltningslagstiftningen, med vilka man säkerställer förvaltningens laglighet, principerna för god förvaltning, rättssäkerheten, offentlighetsprincipen och verkställandet av tjänsteansvaret vid automatiskt beslutsfattande. Innan ändringarna av lagstiftningen träder i kraft tillämpar man i behandling som sker med automation inom Skatteförvaltningen förfaranden som baseras på gällande beskattningslagstiftning.

Riksdagen behandlar en reform som syftar till att harmonisera punktskatter och bilbeskattningsförfaranden med andra skatter från början av 2021. I regeringens proposition (RP 54/2020) anges att besluten om punktskatt och bilskatt fattas som tjänstemannaarbete till dess att de frågor som gäller författningsgrunden för automatiserat beslutsfattande har avgjorts.

Automatiskt beslutsfattande i beskattningen

Alla förfaranden inom Skatteförvaltningen baseras på lagstiftning. I beskattningen fattas beslut med automatik när det enligt lag är möjligt. Detta innebär att ett beslut som fattas i automationen alltid baseras direkt på regler som föreskrivs i lagen och som går att programmera i Skatteförvaltningens datasystem och ett enskilt beslut inte förutsätter en bedömning av en person.

Ett beslut som gäller beskattning kan fattas i automationen när:

  • Skatteförvaltningen fastställer förskottsinnehållningsprocenten eller bestämmer om förskottsbetalningen, om ändring eller avlyftande av den [lagen om förskottsuppbörd (1118/1996) 10, 18, 24 §]
    I lagen om förskottsuppbörd föreskrivs att beslut om förskottsuppbörd kan göras utan att höra den skattskyldige.

    Beslut om ändring av förskottsinnehållningsprocenten och ändring av förskottsbetalningen fattas på begäran av den skattskyldige. En del av ansökningarna väljs ut till behandling av tjänsteman.

    Skatteförvaltningen skickar ett beslut till kunderna i vilket man meddelar beslutet och grunderna till det. Det går att söka ändring i beslutet.
  • Beskattningsbeslutet fattas i enlighet med uppgifterna som meddelats av den skattskyldige eller så godkänns den skattskyldiges krav [lagen om beskattningsförfarande (1558/1995) 7, 10, 26 §]
    Exempel:
    Personens inkomstskatt verkställs på basis av uppgifter som han eller hon godkänt eller korrigerat i sin skattedeklaration och skattedeklarationen väljs inte ut till behandling av tjänsteman.
  • Skatteförvaltningen ändrar beskattningen, rättar beslutet, korrigerar felet eller fastställer skatt till godo för den skattskyldige [lagen om beskattningsförfarande (1558/1995) 26, 51 a, 75 och 78 §]
    Skatteförvaltningen ändrar beskattningen till den skattskyldiges fördel till exempel genom att göra en följdändring eller korrigerar ett fel som uppstått i skatteuppbördsförfarandet eller tar bort en debitering för prestationsbetalaren, om prestationsmottagaren har betalat skatterna för prestationen.
  • Skatteförvaltningen fastställer beskattning enligt uppskattning och fastställer en skattehöjning när någon skattedeklaration inte har lämnats in [lagen om beskattningsförfarande (1558/1995) 27, 32 och 32 a §; lagen om beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ (768/2016) 16, 37, 38 och 43 §]
    Beskattning enligt uppskattning gäller såväl skatter som betalas på eget initiativ som debiterade skatter. Före beskattning enligt uppskattning skickar Skatteförvaltningen en uppmaning om att lämna in skattedeklarationen eller en utredning av den. Ett automatiskt beslut kan endast fattas i fall där Skatteförvaltningens begäran om utredning inte besvaras.
  • Skatteförvaltningen fastställer skatten när uppgifterna om den till Skatteförvaltningen anmälda skatten eller debiteringen skiljer sig [lagen om beskattningsförfarande (1558/1995) 7, 10, 26 §; lagen om beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ (768/2016) 7, 40 och 42 §]
    Skatteförvaltningen fastställer skatt med det automatiska förfarandet när uppgifterna i skattedeklarationen och årsanmälan eller då uppgifter från olika skattskyldiga i samma ärende inte stämmer överens, eller om det förekommer avvikelser i deklarationer som gjorts av den deklarationsskyldige. I en sådan situation ger Skatteförvaltningen tillfälle att lämna en utredning och det automatiska beslutet fattas först om begäran om utredning inte besvaras.
  • Skatteförvaltningen fastställer en förseningsavgift eller försummelseavgift [lagen om beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ (768/2016) 35, 36, 43 §; lagen om beskattningsförfarande (1558/1995) 22 a, 33 §; fastighetsskattelagen (654/1992) 25 §; lagen om skatt på arv och gåva (378/1940) 36 b §; mervärdesskattelag (1501/1993) 168 a §; lagen om inkomstdatasystemet (53/2018) 22 och 23 §; lagen om skatteuppbörd (11/2018) 70 §]
  • Skatteförvaltningen fattar ett beslut om anteckning i registret över momsskyldiga, förskottsuppbördsregistret, arbetsgivarregistret, förvararregistret eller fattar beslut om avregistrering [lagen om förskottsuppbörd (1118/1996) 26 §; mervärdesskattelag (1501/1993) 174 och 175 §; lagen om beskattning av begränsat skattskyldig för inkomst (627/1978) 10 d §]
  • Skatteförvaltningen fattar beslut om återbäring som ingår i inköp gjorda av en utländsk näringsidkare, ambassader och ett beslut om avslag i automationen, om ärendet inte väljs ut för behandling av tjänsteman [mervärdesskattelagen (1501/1993) 122 a, 123, 126 och 127 §]
  • ​Skatteförvaltningen skapar och skickar beslut om fastighetsskatt på basis av de fastighetsuppgifter som Skatteförvaltningen upprätthåller. En del ärenden väljs ut för behandling av tjänsteman och för den delen som deklarationen inte väljs ut, fattas ett beskattningsbeslut enligt de uppgifter som den skattskyldige har lämnat. [fastighetsskattelagen (654/1992) 16 §, 22 §; lagen om beskattningsförfarande (1558/1995) 26 §]
  • Ett beslut om gåvoskatt fattas på basis av gåvomottagarens deklaration i automationen när den inte väljs ut för behandling av tjänsteman [lagen om skatt på arv och gåva (378/1940) 31 och 33 §]
  • Ansökan om tilläggstid för inlämning av bouppteckningshandling behandlas i automationen om ansökan inte väljs ut för behandling av tjänsteman [ärvdabalken (40/1965) 20 kap. 1 och 12 §; lagen om skatt på arv och gåva (378/1940) 59 §; lagen om beskattningsförfarande (1558/1995) 8 §]

Logiken i automatiskt beslutsfattande

En betydande del av öppenheten och transparensen i det automatiska beslutsfattandet är även den logik och eventuella algoritmer som beslutsfattandet baseras på. Det finns ingen exakt definition i lagstiftningen gällande algoritmer eller logiken i beslutsfattandet. I praktiken kan man med den avse en beskrivning av programmeringen, en matematisk modell eller anvisningar om hur programmet som utnyttjar automatiken borde reagera i olika situationer.

Inom Skatteförvaltningen baseras det automatiska beslutsfattandet på normer och regler. Detta innebär att man i automatiken endast kan göra ett sådant avgörande om vilket uttryckligen föreskrivs i lag och om vilket har instruerats med anvisningar om förfarande, och avgörandet inte förutsätter bedömning. Detta innebär även att man i avgörandena inte tillämpar sådan logik som baseras på program med artificiell intelligens eller statistiska eller vetenskapliga modeller.

Logiken i automatiskt beslutsfattande vid Skatteförvaltningen baseras direkt på lagen och på anvisningar om förfarande som getts med stöd av lagen. Ovan beskrivs situationer för automatiskt beslutsfattande och de författningar på vilka beslutsfattandet baseras. Det automatiska beslutsfattandet som tillämpas vid Skatteförvaltningen kan inte beskrivas tydligt med en matematisk modell eller en programbeskrivning, och således publiceras inga sådana beskrivningar i denna information.

Skyddsåtgärder förknippade med automatiskt förfarande

I lagstiftningen som gäller beskattning finns inga särskilda bestämmelser om sådana skyddsåtgärder för den registrerade som är särskilt och endast förknippade med automatiskt beslutsfattande.

De skyddsåtgärder som dataskyddsförordningen förutsätter verkställs dock i huvudsak i skatteärenden:

  • Personen hörs innan beslutet fattas.
  • Personen har rätt att söka ändring i ett korrigeringsförfarande, där ärendet behandlas på nytt av en tjänsteman > Sökande av ändring - Skatteförvaltningen. Anvisningar om sökande av ändring ges i samband med beslutet om beskattning.
  • Personen ges information om i vilka situationer det automatiska beslutsfattandet tillämpas vid Skatteförvaltningen. Den informationen ges i detta dokument.
  • På begäran informeras kunden om ärenden gällande hans eller hennes beskattning har behandlats i automationen.
  • När kunden på Skatteförvaltningens begäran ger en utredning om sin beskattning, behandlas ärendet av en tjänsteman.

Skyddsåtgärder förknippade med automatiskt förfarande när föremålet för beslutet är ett barn

I beslutsfattande som gäller beskattning riktas inte automatiken särskilt till barnet. När ett beslut om beskattning fattas i automationen, kan beslutet likväl riktas till en myndig som en omyndig person.

Beskattningen baseras på lagen och vid verkställande av beskattningen följs principen om jämlikhet och likställdhet i beskattningen. Beskattningen verkställs utifrån den skattskyldiges egen deklaration, uppgifter som fåtts av en utomstående som är skyldig att lämna uppgifter och övriga utredningar som mottagits i ärendet. Vid verkställande av beskattning har det således ingen betydelse om föremålet för beslutsfattandet är en myndig person eller till exempel ett barn.

I Finland tryggas barnets rättigheter och friheter med lagen om förmyndarverksamhet. Enligt §14 i förvaltningslagen (434/2003) förs en omyndigs talan av den omyndigas intressebevakare eller vårdnadshavare. Enligt lagen om förmyndarverksamhet (442/1999) är syftet med förmyndarverksamheten att övervaka de personers intressen och rättigheter som till exempel på grund av omyndighet och sjukdom inte kan sköta sina ekonomiska ärenden. Med omyndig person avses en person under 18 år eller en myndig person som förklarats omyndig. Intressebevakare för minderåriga (barn) kan i princip vara hans eller hennes vårdnadshavare. Intressebevakare för myndiga personer utses av domstol och förmyndarmyndigheten. Intressebevakarens uppgift är att företräda den omyndige och se till att ovan nämnda skyddsåtgärder tillämpas när det är nödvändigt för att trygga barnets eller annan omyndigs rättigheter, friheter och berättigade intressen.