Automatiskt beslutsfattande i beskattningen

Skatteförvaltningen fattar årligen fler än 15 miljoner beslut som gäller beskattningen. Beslut är bland annat fastställande av förskottsinnehållningsprocent, beskattningsbeslut om inkomstskatt och beskattningsbeslut om fastighetsskatt. Det är nödvändigt att utnyttja automation i beskattningen eftersom antalet ärenden som ska handläggas är stort. Merparten av beskattningen går ut på beräkning, som görs på basis av obestridda inkomstuppgifter, andra beskattningsuppgifter och skatteskalor som fastställts i lag samt andra skattegrunder och -regler. Enskild hantering av dessa ärenden som tjänstemannaarbete är varken ändamålsenligt eller möjligt. Tillämpning av automation gör det möjligt att fokusera tjänstemannaarbetet till ärenden där det är nödvändigt och motiverat med tanke på ärendets kvalitet, omfattning och genomförande av korrekt beskattning.

Beskattningen och förfaranden som gäller verkställande av beskattning grundar sig på lag. Automatiserad behandling av ärenden inom Skatteförvaltningen innebär att sådana skatteärenden som kan avgöras schematiskt behandlas och avgörs maskinellt utan att en handläggare behöver fatta ett uttryckligt beslut i ärendet. Skatteförvaltningen använder inte sådan maskininlärning eller artificiell intelligens som skulle vara kapabel att fatta automatiserade beslut eller i skatteärenden utnyttja sådan prövning som hör till myndigheten.

Det automatiserade beslutsfattandet i beskattningen baserar sig på förvaltningslagen (434/2003), bestämmelser om beskattningsförfarandet och annan specialreglering som gäller beskattningen. I lagen om informationshantering inom den offentliga förvaltningen (906/2019) föreskrivs dessutom om tjänsteansvar för det automatiserade beslutsfattandet och om förutsättningarna för ibruktagande av förfaranden. De särskilda bestämmelserna om förfarandet för automatiserat beslutsfattande har trätt i kraft 1.5.2023 och de tillämpas från och med 1.11.2024. 53 e § 2 mom. i förvaltningslagen träder i kraft utan övergångstiden. Övergångstiden gäller de nuvarande förfarandena för automatiserat beslutsfattande i fråga om automatiserat avgörande av omprövningsbegäranden, rättsskyddsförutsättning och meddelande om automatiserat avgörande i beslut.

Skatteförvaltningen har godkänt Etiska principer för artificiell intelligens. Principerna tillämpas även på alla förfaranden i anknytning till automation.

Mer information om hantering av personuppgifter inom Skatteförvaltningen och den registrerades rättigheter finns i den allmänna dataskyddsinformationen (Dataskydd och behandling av uppgifter – Skatteförvaltningen).

1 Dataskyddsreglering som gäller automatiserat beslutsfattande

Enligt artikel 22 i den allmänna dataskyddsförordningen har den registrerade rätt att inte bli föremål för ett beslut som enbart grundas på automatiserad behandling. Förbudet mot automatiskt beslutsfattande tillämpas emellertid inte då det har godkänts i unionslagstiftning eller medlemsstatens nationella lagstiftning som den personuppgiftsansvarige omfattas av och som fastställer lämpliga åtgärder för att skydda den registrerades rättigheter, friheter och berättigade intressen. Den lagstiftning som godkänts på basis av regeringens proposition 145/2022 rd utgör en sådan nationell rättsgrund för automatiserat individuellt beslutsfattande som förutsätts i dataskyddsförordningen.

Europeiska dataskyddsstyrelsen ansvarar för den enhetliga tillämpningen av den allmänna EU-dataskyddsförordningen i Europeiska unionen. Europeiska dataskyddsstyrelsen har gett riktlinjer för automatiserat beslutsfattande och profilering då det är fråga om tillämpning av artikel 22 i dataskyddsförordningen (Riktlinjer för automatiserade enskilda beslut och profilering för verkställande av förordningen (EU) 2016/679, pdf). Enligt riktlinjerna ska det automatiserade beslutsfattandet i första hand uppfylla de allmänna dataskyddsprinciper som avses i dataskyddsförordningen. Behandlingen ska bland annat vara lagenlig, rimlig och transparent. Dessutom måste man säkerställa att personuppgifterna behandlas endast i det syfte för vilket de har samlats in och säkerställa att uppgifterna är precisa och korrekta.

I Europeiska dataskyddsstyrelsens riktlinjer konstateras även att man i förfarandena för automatiskt beslutsfattande måste vidta åtgärder som skyddar den registrerades rättigheter. Dessa åtgärder omfattar bland annat att ge information om förfaranden för automatiserat beslutsfattande, information om den registrerades rätt att yrka på att en person ska delta i beslutsfattandet samt att ge information om den registrerades rätt att bestrida beslut som producerats genom automation.

Information som ska ges om förfaranden som gäller automatiserat beslutsfattande innebär att den registrerade informeras om förfarandena och logiken i anknytning till det automatiserade beslutsfattandet. Dessutom ska man berätta om följderna av beslutet. Rätten att kräva att en person medverkar i behandlingen innebär att personen som granskar ärendet på nytt även har den befogenhet och kompetens som krävs för att ändra beslutet som har producerats genom automation.

I samband med beredning av den nationella lagstiftningen som gäller automatiserat beslutsfattande (RP 145/2022 rd) har förvaltningsutskottet betonat att det är viktigt att på förhand informera den registrerade om att hen håller på att inleda ett ärende som kan avgöras automatiserat och hur denne kan få ärendet behandlat av en fysisk person (FvUB 39/2022 rd). Denna informeringsskyldighet ingår i kapitlen 12–14 i den allmänna dataskyddsförordningen.

Enligt punkt 71 i inledningsdelen av dataskyddsförordningen får förfarandet för automatiskt beslutsfattande inte riktas till barn. I enlighet med Europeiska dataskyddsstyrelsens riktlinjer utgör emellertid inte frågan som nämns i förordningens inledningsdel något absolut förbud mot automatiskt beslutsfattande riktat till barn. När det automatiska beslutsfattandet riktas till barn, ska man i sådana fall ombesörja erforderligt vidtagande av skyddsåtgärder och de skyddsåtgärder som vidtas ska vara tillämpliga för barn. Den registeransvarige ska även säkerställa att man med skyddsåtgärderna effektivt skyddar rättigheterna, friheterna och det berättigade intresset för barn vars uppgifter den behandlar.

Skatteförvaltningen beaktar den allmänna dataskyddsförordningens krav i sina förfaranden för automatiserat beslutsfattande och ser till att en fysisk person får korrekt information om att hens ärende kan behandlas i det automatiserade beslutsförfarandet. Informeringsprocessen utvecklas under år 2023.

Reglering som gäller automatiserat beslutsfattande

Uttryckliga villkor för det automatiserade beslutsfattandet finns i förvaltningslagen, i lagen om informationshantering samt i särskilda bestämmelser som gäller beskattningen. De nationella bestämmelserna om automatiserat beslutsfattande har trätt i kraft 1.5.2023 och de tillämpas från och med 1.11.2024. Skatteförvaltningen beaktar de nya bestämmelserna och justerar sina förfaranden för automatiserat beslutsfattande inom ramen för övergångsperioden. I verkställandet beaktas att det nya 53 e § 2 mom. i förvaltningslagen träder i kraft utan övergångstid och att övergångstiden gäller förfaranden som hänför sig till det automatiserade beslutsfattandet i fråga om automatiserat avgörande av omprövningsbegäranden, rättsskyddsförutsättningar och meddelande om automatiserat avgörande.

Bestämmelser om det tillåtna användningsområdet, rättsskyddet och meddelande som gäller det automatiserade beslutsfattandet ingår i förvaltningslagen. Med automatiserat beslutsfattande avses enligt 53 e § i förvaltningslagen ett avgörande som avslutar behandlingen av ett ärende med hjälp av automatisering utan att avgörandet granskas och godkänns av en fysisk person. Relevant är i synnerhet om avgörandet som avslutar behandlingen av ärendet träffas av en person eller om det sker på ett datatekniskt sätt. Bestämmelserna om automatiserat beslutsfattande gäller inte förfaranden som föregår beslutsfattandet och inte heller sådant automatiserat beslutsstöd där beslutet skapas automatiskt men ärendet avgörs av en fysisk person.

Enligt 53 e § i förvaltningslagen är det möjligt att fatta ett automatiserat beslut om ett ärende inte kräver prövning från fall till fall. När en myndighet utarbetar sina behandlingsregel som lagen om informationshantering förutsätter och fattar beslut om införandet av det automatiserade avgörandeförfarandet, ska den uppskatta den automatiserade processens lämplighet.

Förutsättningen i 53 f § i förvaltningslagen är att en fysisk person till alla delar kan söka ändring i ett beslut som fattats i den automatiserade processen genom omprövning eller annat yrkande som behandlas av myndigheten som fattat beslutet. Bestämmelsen tillämpas dock inte när man godkänner en parts yrkande som inte rör någon annan part. Med annan part avses en enskild part och inte exempelvis skattetagare eller Enheten för bevakning av skattetagarnas rätt.

Av ett skriftligt förvaltningsbeslut ska enligt 53 g § i förvaltningslagen framgå om ärendet har avgjorts genom automation och om var beslutet om ibruktagande enligt lagen om informationshantering finns att tillgå. Skatteförvaltningen genomför kravet inom ramen för övergångsperioden för lagstiftningen.

I 6 a kap. i lagen om informationshantering föreskrivs om kraven för ibruktagande och användning av ett automatiserat avgörandeförfarande. Skatteförvaltningen iakttar dessa krav när det fattar beslut om ibruktagande av det automatiserade avgörandeförfarandet och dokumenterar de personer som ansvarar för att de lagstadgade förpliktelserna fullgörs. För beslutet och dokumentationen har fastställts en förvaringstid på fem år. Samma tid gäller även skyldigheten att visa med vilken handläggningsregel ett enskilt ärende har avgjorts och i vilket skede en fysisk person deltagit i handläggningen av ärendet. Skatteförvaltningen publicerar besluten på sin webbplats inom ramen för övergångsperioden för ikraftträdandet av lagstiftningen.

De allmänna dataskyddsprinciperna, principerna för god förvaltning och de undantag om vilka man föreskrivit i förfarandereglerna för beskattningen tillämpas på allt beslutsfattande. Skatteförvaltningen genomför ändringar i anknytning till det automatiserade beslutsfattandet inom ramen för övergångsperioden och preciserar denna anvisning. Läs mer om tillämpning av förvaltningslagen i beskattningen: Allmänna bestämmelser om beskattningsförfarande

2 Automatiserat beslutsfattande i beskattningen

Alla förfaranden inom Skatteförvaltningen baseras på lagstiftning. I beskattningen fattas beslut med automatik när det enligt lag är möjligt. Detta innebär att grunden för det automatiserade beslutet alltid är de regler som fastställts med stöd av lag och som är programmerbara i Skatteförvaltningens informationssystem och att en tjänsteman har bedömt de omständigheter i ärendet som förutsätter prövning. Med regel som fastställs i lagstiftningen avses lagstiftningen i vid bemärkelse, dvs. från EU-rätt till författningar på lägre nivå och rättspraxis. Förfarandena för automatiserat beslutsfattande ändras genom ändringar i förvaltningslagen, i lagen om informationshantering och i de särskilda bestämmelserna som gäller beskattningen. Skatteförvaltningen genomför ändringarna inom ramen för dessa lagars övergångsperioder. Till dess tillämpas de nuvarande förfarandena.

I skatteärenden har Skatteförvaltningen en skyldighet enligt de allmänna dataskyddsbestämmelserna att informera den registrerade om när ett beslut som gäller hen kan fattas i den automatiserade processen och också om att en fysisk person kan handlägga ärendet om den registrerade söker ändring i ett beslut som avgjorts i det automatiserade förfarandet.

Ändringar i förvaltningslagen och skatteförfattningar

Beskattningsförfarandet och de övriga särskilda bestämmelserna i beskattningen har kompletterats till den del det automatiserade beslutsfattandet i beskattningen avviker från förvaltningslagens allmänna bestämmelser. I skatteförfattningar föreskrivs om undantag som gäller behandling av omprövningsbegäranden, behandling av begäranden om förlängd tidsfrist och beskattningsbeslutets innehåll, beslut om avbrytande av verkställighet, beslut om betalningsarrangemang samt beslut som gäller fysiska personers skattekort och förskott. Även om man i skatteförfattningarna delvis avviker från de allmänna bestämmelserna, ska man i alla automatiserade beslut i regel ta hänsyn även till de allmänna förfarandekraven för automatiserat beslutsfattande.

I regeringens proposition (RP 54/2020) som gäller punkt- och bilbeskattningens förfarandereform konstateras att besluten om punktskatt och bilskatt fattas som tjänstemannaarbete till dess att de frågor som gäller författningsgrunden för automatiserat beslutsfattande har avgjorts. Med anledning av den ändrade bestämmelsen i förvaltningslagen kan automatiserade beslutsförfaranden tas i bruk inom punkt- och bilbeskattningen och de nya bestämmelserna beaktas vid ibruktagandet.

Enligt 26 f § i lagen om beskattningsförfarande kan Skatteförvaltningen genom ett automatiserat beslut avgöra en begäran om omprövning som gäller inkomstbeskattning, bilbeskattning, arvs- och gåvobeskattning, fastighetsbeskattning och tonnagebeskattning när:

den skattskyldige i sin begäran om omprövning framställer ett nytt yrkande eller begär ny utredning och yrkandet bifalls
ett beslut upphävs med anledning av den skattskyldiges begäran om omprövning och Skatteförvaltningen behandlar ärendet på nytt
det fattas ett kompletterande beskattningsbeslut med anledning av den skattskyldiges begäran om omprövning.

Skatteförvaltningen kan avgöra en begäran om omprövning i ovan nämnda situationer när det i ärendet inte ingår omständigheter som förutsätter prövning från fall till fall eller när handläggaren har bedömt de omständigheter som förutsätter prövning från fall till fall. Skatteförvaltningen kan avgöra omprövningsbegäran i ovan nämnda situationer också om omprövningsbegäran på basis av Skatteförvaltningens riskbedömning är befogad. I riskbedömningen beaktas numeriska värden som avviker från det normala eller motstridigheter i uppgifterna samt andra motsvarande omständigheter. Avgörandet baserar sig på behandlingsreglerna enligt lagen om informationshantering.

Skatteförvaltningen kan också träffa ett automatiserat avgörande om när skattedeklarationer, andra anmälningar eller uppgifter ska lämnas, när bouppteckningen ska lämnas eller ett ärende som gäller förlängning av tiden för förrättande av bouppteckningen, även om beslutet inte får överklagas.

Skatteförvaltningen meddelar i beskattningsbeslutet eller i något annat beslutsdokument som gäller ärendet att beslutet har fattats med hjälp av automation.

Skatteförvaltningen kan fatta beslut om avbrytande av verkställighet i den automatiserade processen såväl som beslut om att inleda ett betalningsarrangemang. Om ärendet gäller inledande av betalningsarrangemang, kan en fysisk person förbjuda att hens ansökan avgörs genom automation, om ansökan inte godkänns. Möjligheten om detta meddelas i samband med att ett ansökningsärende inleds elektroniskt.

I förskottsuppbörden kan Skatteförvaltningen fatta ett beslut om grundskattekort och påförande av grundförskott, även om ändring i beslutet inte direkt kan sökas.

Nuvarande automatiserade beslut och grunderna för dem (tillämpas t.o.m. 31.10.2024)

Ett beslut som gäller beskattning kan fattas i automationen när:

Skatteförvaltningen fastställer förskottsinnehållningsprocenten eller bestämmer om förskottsbetalningen, om ändring eller avlyftande av den [lagen om förskottsuppbörd (1118/1996) 10, 18, 24 §]
I lagen om förskottsuppbörd föreskrivs att beslut om förskottsuppbörd kan göras utan att höra den skattskyldige.
Beslut om ändring av förskottsinnehållningsprocenten och ändring av förskottsbetalningen fattas på begäran av den skattskyldige. En del av ansökningarna väljs ut till behandling av tjänsteman.
Skatteförvaltningen skickar ett beslut till kunderna i vilket man meddelar beslutet och grunderna till det. Det går att söka ändring i beslutet.
Beskattningsbeslutet fattas i enlighet med uppgifterna som meddelats av den skattskyldige eller så godkänns den skattskyldiges krav [lagen om beskattningsförfarande (1558/1995) 7, 10, 26 §]
Exempel: personens inkomstskatt verkställs på basis av de uppgifter som han eller hon godkänt eller korrigerat i sin skattedeklaration och skattedeklarationen väljs inte ut till behandling av tjänsteman
Skatteförvaltningen ändrar beskattningen, rättar beslutet, korrigerar felet eller fastställer skatt till godo för den skattskyldige [lagen om beskattningsförfarande (1558/1995) 26, 51 a, 75 och 78 §]
Skatteförvaltningen ändrar beskattningen till den skattskyldiges fördel till exempel genom att göra en följdändring eller korrigerar ett fel som uppstått i skatteuppbördsförfarandet eller tar bort en debitering för prestationsbetalaren, om prestationsmottagaren har betalat skatterna för prestationen.
Skatteförvaltningen fastställer beskattning enligt uppskattning och fastställer en skattehöjning när någon skattedeklaration inte har lämnats in [lagen om beskattningsförfarande (1558/1995) 27, 32 och 32 a §; lagen om beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ (768/2016) 16, 37, 38 och 43 §]
Beskattning enligt uppskattning gäller såväl skatter som betalas på eget initiativ som debiterade skatter. Innan beskattningen verkställs enligt uppskattning skickar Skatteförvaltningen en uppmaning om att lämna en skattedeklaration eller en utredning. Ett automatiserat beslut kan endast fattas i fall där Skatteförvaltningens begäran om utredning inte besvaras.
Skatteförvaltningen fastställer skatten när uppgifterna om den till Skatteförvaltningen anmälda skatten eller debiteringen skiljer sig [lagen om beskattningsförfarande (1558/1995) 7, 10, 26 §; lagen om beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ (768/2016) 7, 40 och 42 §]
Skatteförvaltningen fastställer skatt genom det automatiserade förfarandet när uppgifterna i skattedeklarationen och årsanmälan eller uppgifter från olika skattskyldiga i samma ärende inte stämmer överens, eller om det finns avvikelser i den deklarationsskyldiges deklarationer. I en sådan situation ger Skatteförvaltningen tillfälle att lämna en utredning och det automatiserade beslutet fattas först om begäran om utredning inte besvaras.
Skatteförvaltningen fastställer en förseningsavgift eller försummelseavgift [lagen om beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ (768/2016) 35, 36, 43 §; lagen om beskattningsförfarande (1558/1995) 22 a, 33 §; fastighetsskattelagen (654/1992) 25 §; lagen om skatt på arv och gåva (378/1940) 36 b §; mervärdesskattelag (1501/1993) 168 a §; lagen om inkomstdatasystemet (53/2018) 22 och 23 §; lagen om skatteuppbörd (11/2018) 70 §]
Skatteförvaltningen anmäler om införande i registret över momsskyldiga, förskottsuppbördsregistret, arbetsgivarregistret, förvararregistret eller fattar beslut om avregistrering [lagen om förskottsuppbörd (1118/1996) 26 §; mervärdesskattelag (1501/1993) 174 och 175 §; lagen om beskattning av begränsat skattskyldig för inkomst (627/1978) 10 d §]
Skatteförvaltningen fattar beslut om återbäring som ingår i inköp gjorda av en utländsk näringsidkare, ambassader och ett beslut om avslag i automationen, om ärendet inte väljs ut för behandling av tjänsteman [mervärdesskattelagen (1501/1993) 122 a, 123, 126 och 127 §]
Skatteförvaltningen skapar och skickar beslut om fastighetsskatt på basis av de fastighetsuppgifter som Skatteförvaltningen upprätthåller. En del ärenden väljs ut för behandling av tjänsteman och för den delen som deklarationen inte väljs ut, fattas ett beskattningsbeslut enligt de uppgifter som den skattskyldige har lämnat. [fastighetsskattelagen (654/1992) 16 §, 22 §; lagen om beskattningsförfarande (1558/1995) 26 §]
Ett beslut om gåvoskatt fattas på basis av gåvomottagarens deklaration i automationen när den inte väljs ut för behandling av tjänsteman [lagen om skatt på arv och gåva (378/1940) 31 och 33 §]
Ansökan om tilläggstid för inlämning av bouppteckningshandling behandlas i automationen om ansökan inte väljs ut för behandling av tjänsteman [ärvdabalken (40/1965) 20 kap. 1 och 12 §; lagen om skatt på arv och gåva (378/1940) 59 §; lagen om beskattningsförfarande (1558/1995) 8 §]

3 Ibruktagande och automationens logik

Ovan beskrivs kraven i 6 a kap. i lagen om informationshantering om införande av ett automatiserat avgörandeförfarande. Skatteförvaltningen genomför dessa krav inom ramen för övergångsperioden.

En betydande del av öppenheten och transparensen i det automatiska beslutsfattandet är även den logik och eventuella algoritmer som beslutsfattandet baseras på. Det finns ingen exakt definition i lagstiftningen gällande algoritmer eller logiken i beslutsfattandet. I praktiken kan man med den avse en beskrivning av programmeringen, en matematisk modell eller anvisningar om hur programmet som utnyttjar automatiken borde reagera i olika situationer.

Inom Skatteförvaltningen baseras det automatiska beslutsfattandet på normer och regler. Det betyder att man genom automatik endast kan avgöra sådana ärenden om vilka det finns uttryckliga bestämmelser i lag och för vilka det finns förfarandeanvisningar, och då avgörandet inte förutsätter prövning. Detta innebär även att man i avgörandena inte tillämpar sådan logik som baseras på program med artificiell intelligens eller statistiska eller vetenskapliga modeller.

4 Skyddsåtgärder i samband med det automatiserade förfarandet

I den ovan beskrivna nya regleringen definieras användningsområdet för det automatiserade beslutsfattandet samt de yrkanden och åtgärder som Skatteförvaltningen ska genomföra i samband med att det automatiserade beslutsfattandet tas i bruk.

För närvarande har de skyddsåtgärder som förutsätts i dataskyddsförordningen genomförts enligt följande:

Personen hörs innan beslutet fattas.
Personen har rätt att söka ändring genom omprövningsförfarandet där ärendet behandlas på nytt av en tjänsteman > Sökande av ändring – Skatteförvaltningen. Anvisningar om sökande av ändring ges i samband med beslutet om beskattning.
Personen ges information om i vilka situationer det automatiserade beslutsfattandet tillämpas vid Skatteförvaltningen. Den informationen ges i detta dokument.
På begäran informeras kunden om ärenden gällande hans eller hennes beskattning har behandlats i automationen.
När kunden på Skatteförvaltningens begäran ger en utredning om sin beskattning, behandlas ärendet av en tjänsteman.

5 Skyddsåtgärder i samband med det automatiserade förfarandet när beslutet gäller ett barn

I beslutsfattande som gäller beskattning riktas inte automatiken särskilt till barnet. När ett beslut om beskattning fattas i automationen, kan beslutet likväl riktas till en myndig som en omyndig person.

Beskattningen baseras på lagen och vid verkställande av beskattningen följs principen om jämlikhet och likställdhet i beskattningen. Beskattningen verkställs utifrån den skattskyldiges egen deklaration, uppgifter som fåtts av en utomstående som är skyldig att lämna uppgifter och övriga utredningar som mottagits i ärendet. Vid verkställande av beskattning har det således ingen betydelse om föremålet för beslutsfattandet är en myndig person eller till exempel ett barn.

I Finland tryggas barnets rättigheter och friheter med lagen om förmyndarverksamhet. Enligt §14 i förvaltningslagen (434/2003) förs en omyndigs talan av den omyndigas intressebevakare eller vårdnadshavare. Enligt lagen om förmyndarverksamhet (442/1999) är syftet med förmyndarverksamheten att övervaka de personers intressen och rättigheter som till exempel på grund av omyndighet och sjukdom inte kan sköta sina ekonomiska ärenden. Med omyndig person avses en person under 18 år eller person som uppnått myndighetsåldern men förklarats omyndig. Intressebevakare för minderåriga (barn) kan i princip vara hans eller hennes vårdnadshavare. Intressebevakare för myndiga personer utses av domstol och förmyndarmyndigheten. Intressebevakarens uppgift är att företräda den omyndige och se till att ovan nämnda skyddsåtgärder tillämpas när det är nödvändigt för att trygga barnets eller annan omyndigs rättigheter, friheter och berättigade intressen.

Sidan har senast uppdaterats 13.4.2023