Automatiskt beslutsfattande i beskattningen

Allmänt

Skatteförvaltningen fattar årligen fler än 15 miljoner beslut som gäller beskattningen. Beslut är bland annat fastställande av förskottsinnehållningsprocent, beskattningsbeslut om inkomstskatt och beskattningsbeslut om fastighetsskatt. Det är nödvändigt att utnyttja automation i beskattningen eftersom antalet ärenden som ska handläggas är stort. Merparten av beskattningen går ut på beräkning, som görs på basis av obestridda inkomstuppgifter, andra beskattningsuppgifter och skatteskalor som fastställts i lag samt andra skattegrunder och -regler. Enskild hantering av dessa ärenden som tjänstemannaarbete är varken ändamålsenligt eller möjligt. Tillämpning av automation gör det möjligt att fokusera tjänstemannaarbetet till ärenden där det är nödvändigt och motiverat med tanke på ärendets kvalitet, omfattning och genomförande av korrekt beskattning.

Beskattningen och förfaranden som gäller verkställande av beskattning grundar sig på lag. Automatiserad behandling av ärenden inom Skatteförvaltningen innebär att sådana skatteärenden som kan avgöras schematiskt behandlas och avgörs maskinellt utan att en handläggare behöver fatta ett beslut i varje enskilt ärende. Skatteförvaltningen använder inte sådan maskininlärning eller artificiell intelligens som skulle vara kapabel att fatta automatiserade beslut eller i skatteärenden utnyttja sådan prövning som hör till myndigheten.

Det automatiserade beslutsfattandet i beskattningen baserar sig på förvaltningslagen (434/2003), bestämmelser om beskattningsförfarandet och annan specialreglering som gäller beskattningen. I lagen om informationshantering inom den offentliga förvaltningen (906/2019, nedan informationshanteringslagen) föreskrivs dessutom om tjänsteansvar för det automatiserade beslutsfattandet och om förutsättningarna för ibruktagande av förfaranden.

De allmänna bestämmelserna om förfarandet för automatiserat beslutsfattande har trätt i kraft 1.5.2023. Den nya regleringen innehåller övergångstider som löper ut 31.10.2024. Övergångstiden gäller de nuvarande förfarandena för automatiserat beslutsfattande i fråga om automatiserat avgörande av omprövningsbegäranden, rättsskyddsförutsättning och meddelande om automatiserat avgörande i beslut. Den särskilda regleringen av beskattningen träder i kraft 1.1.2024. Skatteförvaltningen beaktar kraven enligt den nya regleringen i det nuvarande automatiserade beslutsfattandet inom ramen för övergångstiden.

Den allmänna regleringen enligt förvaltningslagen och informationshanteringslagen omfattar automatiserade beslut som gäller både fysiska och juridiska personer. Den särskilda regleringen av beskattningen omfattar delvis endast beslut som gäller fysiska personer.

Skatteförvaltningen har godkänt "Etiska principer för artificiell intelligens". Principerna tillämpas också på alla automatiserade förfaranden.

Detaljerad information om behandlingen av personuppgifter inom Skatteförvaltningen och registrerades rättigheter finns i dokumentet om allmänt dataskydd (Dataskydd och behandling av uppgifter – Skatteförvaltningen)

1 Reglering av dataskyddet vid automatiserat beslutsfattande

I enlighet med artikel 22 i den allmänna dataskyddsförordningen har fysiska personer (registrerade) rätt att vägra bli föremål för ett beslut som enbart grundas på automatiserad behandling. Förbudet mot automatiserat beslutsfattande tillämpas dock inte om beslutet tillåts enligt unionsrätten eller en medlemsstats nationella rätt som den personuppgiftsansvarige omfattas av och som fastställer lämpliga åtgärder till skydd för den registrerades rättigheter, friheter och berättigade intressen. Lagstiftningen om automatiserat beslutsfattande bildar en nationell rättsgrund för fattande av enskilda automatiserade beslut i enlighet med dataskyddsförordningen.

Europeiska dataskyddsstyrelsen ansvarar för en harmoniserad tillämpning av EU:s allmänna dataskyddsförordning inom Europeiska unionen. Europeiska dataskyddsstyrelsen har kommit med riktlinjer för automatiserat beslutsfattande och profilering i fråga om tillämpning av artikel 22 i dataskyddsförordningen (Riktlinjer för automatiserade enskilda beslut och profilering för verkställande av förordningen (EU) 2016/679, pdf). Enligt riktlinjerna ska det automatiserade beslutsfattandet i första hand uppfylla de allmänna dataskyddsprinciper som avses i dataskyddsförordningen. Behandlingen ska bland annat vara lagenlig, rimlig och transparent. Dessutom måste man säkerställa att personuppgifterna behandlas endast i det syfte för vilket de har samlats in och säkerställa att uppgifterna är precisa och korrekta.

I Europeiska dataskyddsstyrelsens riktlinjer konstateras även att man i förfarandena för automatiskt beslutsfattande måste vidta åtgärder som skyddar den registrerades rättigheter. Dessa åtgärder omfattar bland annat att ge information om förfaranden för automatiserat beslutsfattande, information om den registrerades rätt att yrka på att en person ska delta i beslutsfattandet samt att ge information om den registrerades rätt att bestrida beslut som producerats genom automation.

Information som ska ges om förfaranden som gäller automatiserat beslutsfattande innebär att den registrerade informeras om förfarandena och logiken i anknytning till det automatiserade beslutsfattandet. Dessutom ska man berätta om följderna av beslutet. Rätten att kräva att en person medverkar i behandlingen innebär att personen som granskar ärendet på nytt även har den befogenhet och kompetens som krävs för att ändra beslutet som har producerats genom automation.

I samband med beredning av den nationella lagstiftningen som gäller automatiserat beslutsfattande (RP 145/2022 rd) har riksdagens förvaltningsutskott betonat att det är viktigt att på förhand informera den registrerade om att hen håller på att inleda ett ärende som kan avgöras automatiserat och hur denne kan få ärendet behandlat av en fysisk person (FvUB 39/2022 rd). Denna informeringsskyldighet ingår i artikel 12–14 i den allmänna dataskyddsförordningen.

Enligt skäl 71 i dataskyddsförordningen får förfarandet för automatiskt beslutsfattande inte riktas till barn. I enlighet med Europeiska dataskyddsstyrelsens riktlinjer utgör emellertid inte frågan som nämns i förordningens inledningsdel något absolut förbud mot automatiskt beslutsfattande riktat till barn. När det automatiska beslutsfattandet riktas till barn, ska man i sådana fall ombesörja erforderligt vidtagande av skyddsåtgärder och de skyddsåtgärder som vidtas ska vara tillämpliga för barn. Den personuppgiftsansvarige ska även säkerställa att man med skyddsåtgärderna effektivt skyddar rättigheterna, friheterna och det berättigade intresset för barn vars uppgifter den behandlar.

Skatteförvaltningen beaktar den allmänna dataskyddsförordningens krav i sina förfaranden för automatiserat beslutsfattande och ser till att en fysisk person får korrekt information om att hens ärende kan behandlas i det automatiserade beslutsförfarandet.

Reglering som gäller automatiserat beslutsfattande

Uttryckliga villkor för det automatiserade beslutsfattandet finns i förvaltningslagen, informationshanteringslagen samt i särskilda bestämmelser som gäller beskattningen.

I förvaltningslagen föreskrivs om det tillåtna användningsområdet för automatiserat beslutsfattande och dess rättsskyddsförutsättning samt om meddelande om att ärendet avgörs automatiskt. Med automatiserat beslutsfattande avses enligt 53 e § i förvaltningslagen ett avgörande som avslutar behandlingen av ett ärende med hjälp av automatisering utan att avgörandet granskas och godkänns av en fysisk person. Relevant är i synnerhet om avgörandet som avslutar behandlingen av ärendet träffas av en person eller om det sker på ett datatekniskt sätt. Bestämmelserna om automatiserat beslutsfattande gäller inte förfaranden som föregår beslutsfattandet och inte heller sådant automatiserat beslutsstöd där beslutet skapas automatiskt men ärendet avgörs av en fysisk person.

Enligt 53 e § i förvaltningslagen är det möjligt att fatta ett automatiserat beslut om ett ärende inte kräver prövning från fall till fall. Ett ärende kan också avgöras automatiserat om en tjänsteman eller en annan handläggare har bedömt de omständigheter i ärendet som förutsätter prövning. När en myndighet utarbetar sina behandlingsregler som informationshanteringslagen förutsätter och fattar beslut om införandet av det automatiserade beslutsförfarandet, ska den uppskatta den automatiserade processens lämplighet.

Enligt regeringens proposition 145/2022 rd (s. 101) kan för det första ärenden vars avgörande tillräckligt entydigt kan härledas direkt från lagstiftningen och fallets faktiska omständigheter avgöras automatiserat. För det andra kan det automatiserade avgörandet omfatta ärenden där den lagstiftning som utgör grunden för avgöranden lämnar till och med mycket rum för tolkning men där myndigheten i fråga om sådana ärenden har en etablerad praxis enligt vilken ärenden med vissa drag (typfall) alltid avgörs på samma sätt.

Förvaltningslagen utesluter inga grupper av ärenden från myndighetens automatiserade beslutsfattande. Automatiserade beslut kan vara jakande eller nekande för parterna. Även administrativa påföljder av straffnatur, såsom skatteförhöjning, förseningsavgift och försummelseavgift, kan påföras automatiserat, om ärendet inte förutsätter prövning. Både myndighetsbeslut i första instans och beslut om att rätta ett tidigare beslut kan fattas automatiserat. I beskattningen kan till exempel beslut om rättelse av beskattningen till den skattskyldiges fördel eller nackdel och följdändring fattas automatiserat. Enligt 53 e § 4 mom. i förvaltningslagen får en begäran om omprövning dock inte avgöras automatiserat. I specialregleringen som gäller beskattningen tillåts automatiserat avgörande av begäran om omprövning i vissa situationer.

Förutsättningen i 53 f § i förvaltningslagen är att en fysisk person till alla delar kan söka ändring i ett beslut som fattats i den automatiserade processen genom omprövning eller annat yrkande som behandlas av myndigheten som fattat beslutet. Bestämmelsen tillämpas dock inte när man godkänner en parts yrkande som inte rör någon annan part. Med annan part avses i beskattningsförfarandet en enskild part och inte exempelvis skattetagare eller Enheten för bevakning av skattetagarnas rätt.

Av ett skriftligt förvaltningsbeslut ska enligt 53 g § i förvaltningslagen framgå om ärendet har avgjorts genom automation och om var beslutet om ibruktagande enligt informationshanteringslagen finns att tillgå. Skatteförvaltningen genomför kravet inom ramen för övergångsperioden för lagstiftningen.

I 6 a kap. i informationshanteringslagen föreskrivs om kraven för ibruktagande och användning av ett automatiserat beslutsförfarande. I enlighet med kraven dokumenterar Skatteförvaltningen de beslutsförfaranden som automatiseras och testar dem omsorgsfullt. Skatteförvaltningen fattar beslut om ibruktagande av det automatiserade beslutsförfarandet och dokumenterar de personer som ansvarar för att de lagstadgade förpliktelserna fullgörs. För beslutet och dokumentationen har fastställts en förvaringstid på fem år. Samma tid gäller även skyldigheten att visa med vilken handläggningsregel ett enskilt ärende har avgjorts och i vilket skede en fysisk person deltagit i handläggningen av ärendet. Skatteförvaltningen publicerar besluten på sin webbplats på vero.fi/automatiseratbeslutsfattande inom ramen för övergångsperioden för ikraftträdandet av lagstiftningen.

De allmänna rättssäkerhetsprinciperna, principerna för god förvaltning och de undantag om vilka man föreskrivit i förfarandereglerna för beskattningen tillämpas på allt beslutsfattande vid Skatteförvaltningen. Skatteförvaltningen genomför ändringar i anknytning till det automatiserade beslutsfattandet inom ramen för övergångsperioden och preciserar denna anvisning. Ytterligare information om tillämpning av förvaltningslagen i beskattningen finns i Skatteförvaltningens anvisning Allmänna bestämmelser om beskattningsförfarande.

Specialreglering som gäller beskattning

Beskattningsförfarandet och de övriga särskilda bestämmelserna i beskattningen har kompletterats till den del det automatiserade beslutsfattandet i beskattningen avviker från förvaltningslagens allmänna bestämmelser. I skatteförfattningar föreskrivs om undantag som gäller behandling av omprövningsbegäranden (BFL 26 f § 1 mom.), behandling av begäran om förlängd tidsfrist (BF 26 f § 2 mom. och lagen om skatt på arv och gåva 33 b § 2 mom.), beslut om avbrytande av verkställighet (lagen om skatteuppbörd 67 a §), avgörande av betalningsarrangemang (lagen om skatteuppbörd 43 §) samt beslut som gäller fysiska personers skattekort och förskott (lagen om förskottsuppbörd 7 §). Även om man i skatteförfattningarna delvis avviker från de allmänna bestämmelserna, ska man i alla automatiserade beslut i regel ta hänsyn även till de allmänna förfarandekraven för automatiserat beslutsfattande.

Skatteförvaltningen kan genom ett automatiserat beslut avgöra en begäran om omprövning som gäller inkomstbeskattning, bilbeskattning, arvs- och gåvobeskattning, fastighetsbeskattning och tonnagebeskattning när

• den skattskyldige i sin begäran om omprövning framställer ett nytt yrkande eller lägger fram ny utredning och yrkandet bifalls
• ett beslut upphävs med anledning av den skattskyldiges begäran om omprövning och Skatteförvaltningen behandlar ärendet på nytt
• det fattas ett kompletterande beskattningsbeslut med anledning av den skattskyldiges begäran om omprövning.

Skatteförvaltningen kan avgöra en begäran om omprövning i ovan nämnda situationer när det i ärendet inte ingår omständigheter som förutsätter prövning från fall till fall eller när handläggaren har bedömt de omständigheter som förutsätter prövning från fall till fall. Skatteförvaltningen kan avgöra omprövningsbegäran också om omprövningsbegäran på basis av Skatteförvaltningens riskbedömning är befogad. I riskbedömningen beaktas numeriska värden som avviker från det normala eller motstridigheter i uppgifterna samt andra motsvarande omständigheter. Avgörandet baserar sig på behandlingsreglerna enligt informationshanteringslagen.

Skatteförvaltningen kan också träffa ett automatiserat avgörande om när skattedeklarationer, andra anmälningar eller uppgifter ska lämnas, när bouppteckningen ska lämnas eller ett ärende som gäller förlängning av tiden för förrättande av bouppteckningen också om en fysisk persons yrkande inte godkänns, även om beslutet inte får överklagas.

Skatteförvaltningen kan fatta beslut om avbrytande av verkställighet i den automatiserade processen såväl som beslut om att inleda ett betalningsarrangemang även om en fysisk persons yrkande inte godkänns, trots att beslutet inte får överklagas. Om ärendet gäller inledande av betalningsarrangemang, kan en kund förbjuda att hens ansökan avgörs genom automation, om ansökan inte godkänns. Möjligheten om detta meddelas i samband med att ett ansökningsärende inleds elektroniskt.

I förskottsuppbörden kan Skatteförvaltningen fatta ett beslut om grundskattekort och påförande av grundförskott, även om ändring i beslutet inte direkt kan sökas.

2 Automatiserat beslutsfattande inom Skatteförvaltningen

Alla förfaranden inom Skatteförvaltningen baseras på lagstiftning. I beskattningen fattas beslut med automatik när det enligt lag är möjligt. Detta innebär att grunden för det automatiserade beslutet alltid är de regler som fastställts med stöd av lag eller som är förenliga med Skatteförvaltningens lagbaserade och etablerade avgörandepraxis för gruppen av ärenden och som är programmerbara i Skatteförvaltningens informationssystem. Med regel som fastställs i lagstiftningen avses lagstiftningen i vid bemärkelse, dvs. från EU-rätt till författningar på lägre nivå och rättspraxis.

Ett automatiserat beslut som i beskattningen fattas direkt utifrån regler i lag är beslut om grundskattekortets innehållningsprocent. Grunderna för beräkningen av den definieras schablonmässigt i lagen om förskottsuppbörd (FörskUL) och Skatteförvaltningens beslut som fattats med stöd av FörskUL.

Automatiserade beslut som baserar sig på Skatteförvaltningens lagbaserade och etablerade avgörandepraxis är i sin tur beskattningsbeslut, på vilka selektionsförfarande tillämpas.

På motsvarande sätt fattas beskattningsbeslut utifrån selektion helt eller delvis automatiserat i den ordinarie inkomstbeskattningen, fastighetsbeskattningen, gåvobeskattningen och bilbeskattningen av privatkunder.

Även till exempel automatiserad beskattning enligt uppskattning i fråga om skatter på eget initiativ baserar sig på Skatteförvaltningens etablerade och lagbaserade avgörandepraxis.

Motsvarande automatiserad beskattning enligt uppskattning tillämpas också på till exempel inkomstbeskattning av samfund.

Även administrativa påföljdsavgifter kan påföras automatiserat direkt enligt regler som härletts från lagstiftningen eller Skatteförvaltningens etablerade avgörandepraxis för tillämpningen av lagstiftningen.

Utöver beskattningsbeslut i första instans kan även beslut om rättelse av beskattningen till den skattskyldiges fördel eller nackdel fattas automatiserat, och de lagstadgade förutsättningarna för automatiserat avgörande uppfylls.

3 Automationens logik och offentlighet

En betydande del av öppenheten och transparensen i det automatiska beslutsfattandet är även den logik och eventuella algoritmer som beslutsfattandet baseras på. Det finns ingen exakt definition i lagstiftningen gällande algoritmer eller logiken i beslutsfattandet. I praktiken kan man med den avse en beskrivning av programmeringen, en matematisk modell eller anvisningar om hur programmet som utnyttjar automatiken borde reagera i olika situationer.

Automatiserat beslutsfattande ska enligt 53 e § 2 mom. i förvaltningslagen basera sig på behandlingsregler som avses i 2 § 1 mom. 16 punkten i informationshanteringslagen. Med behandlingsregler avses av en fysisk person på förhand utarbetade regler avsedda att styra automatisk databehandling. De styr behandlingen och avgörandet av förvaltningsärenden i automatisk databehandling, såsom vilka variabler som påverkar processens förlopp samt på vilket sätt och på vilka grunder eventuella interimistiska åtgärder vidtas i ärendet, i vilket skede en fysisk person deltar i processen och hur avgörandet i ärendet kommer till i det automatiserade beslutsförfarandet. Till behandlingsreglerna hör också de regler utifrån vilka ett ärende tas till en automatiserad verksamhetsprocess eller flyttas bort för behandling av en fysisk person.

Behandlingsregler i beskattning är till exempel selektionsvillkor som bildas och tillämpas med stöd av 26 § 6 mom. i lagen om beskattningsförfarande och utifrån vilka deklarerade avdrag i skattedeklarationer väljs ut för att utredas och avgöras av en handläggare.

I enlighet med regleringen om offentlighet vid handläggningen har en förvaltningskund rätt att få information också om en myndighets automatiserade beslutsfattande till den del det inte är fråga om sekretessbelagda uppgifter (RP 145/2022 rd s. 19). Enligt 11 § 1 mom. i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet har den som i ett ärende är sökande eller anför besvär eller någon annan vars rätt, fördel eller skyldighet ärendet gäller rätt att hos den myndighet som behandlar eller har behandlat ärendet ta del av en myndighetshandling som kan eller har kunnat påverka behandlingen, även om handlingen inte är offentlig. Enligt 2 mom. 1 punkten har en part, hans ombud eller hans biträde emellertid inte den rätten när utlämnande av uppgifter ur handlingen skulle strida mot ett synnerligen viktigt allmänt intresse. Sekretessbestämmelserna kan därmed begränsa detaljgraden i en beskrivning av förfarandet för automatiserat beslutsfattande som en part får tillgång till utan att äventyra till exempel syftet med tillsynen som ingår i förfarandet.

Programvara, behandlingsregler och planer för automatiserat beslutsfattande kan till exempel innehålla information som avses i 24 § 1 mom. 15 punkten i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet och vars utlämnande äventyrar syftet med skattekontrollen. Detta har också bedömts i regeringens proposition 145/2022 rd s. 19. Enligt Skatteförvaltningens etablerade tolkning är uppgifter som är sekretessbelagda för allmänheten och även parter bland annat gränser i euro eller procent och andra uttryckliga uppgifter på basis av vilka ärenden väljs ut för separat utredning av handläggare.

4 Skyddsåtgärder i samband med det automatiserade förfarandet

I den ovan beskrivna nya regleringen definieras användningsområdet för det automatiserade beslutsfattandet samt de yrkanden och åtgärder som Skatteförvaltningen ska genomföra i samband med att det automatiserade beslutsfattandet tas i bruk och används.

Skatteförvaltningens skyddsåtgärder som förutsätts i dataskyddsförordningen:

• Personen hörs i allmänhet innan beslutet fattas.
• Personen har i allmänhet rätt att söka ändring genom omprövningsförfarandet där ärendet behandlas på nytt av en tjänsteman. Anvisningar om sökande av ändring ges i samband med beslutet om beskattning.
• Personen ges information om i vilka situationer det automatiserade beslutsfattandet tillämpas vid Skatteförvaltningen.
• Kunden informeras om ärenden gällande hens beskattning har behandlats i automationen.
• När kunden på Skatteförvaltningens begäran ger en utredning om sin beskattning, behandlas ärendet av en tjänsteman.

5 Skyddsåtgärder i samband med det automatiserade förfarandet när beslutet gäller ett barn

I beslutsfattande som gäller beskattning riktas inte automatiken särskilt till barnet. När ett beslut om beskattning fattas i automationen, kan beslutet likväl riktas till en myndig som en omyndig person. Beskattningen baseras på lagen och vid verkställande av beskattningen följs principen om jämlikhet och likställdhet i beskattningen. Beskattningen verkställs utifrån den skattskyldiges egen deklaration, uppgifter som fåtts av en utomstående som är skyldig att lämna uppgifter och övriga utredningar som mottagits i ärendet. Vid verkställande av beskattning har det således ingen betydelse om föremålet för beslutsfattandet är en myndig person eller till exempel ett barn.

I Finland tryggas barnets rättigheter och friheter med lagen om förmyndarverksamhet (442/1999). Enligt §14 i förvaltningslagen (434/2003) förs en omyndigs talan av den omyndigas intressebevakare eller vårdnadshavare. Enligt lagen om förmyndarverksamhet är syftet med förmyndarverksamheten att övervaka de personers intressen och rättigheter som till exempel på grund av omyndighet och sjukdom inte kan sköta sina ekonomiska ärenden. Med omyndig person avses en person under 18 år eller person som uppnått myndighetsåldern men förklarats omyndig. Intressebevakare för minderåriga (barn) kan i princip vara hens vårdnadshavare. Intressebevakare för myndiga personer utses av domstol och förmyndarmyndigheten. Intressebevakarens uppgift är att företräda den omyndige och se till att ovan nämnda skyddsåtgärder tillämpas när det är nödvändigt för att trygga barnets eller annan omyndigs rättigheter, friheter och berättigade intressen.

6 Ärendegruppsspecifika beskrivningar

I de ärendegruppsspecifika beskrivningarna finns allmän information om processen för automatiserat beslutsförfarande vid Skatteförvaltningen. Där finns också information om centrala omständigheter med tanke på kundernas rättigheter, såsom hörande, innehåll i automatiserade beslut och rätten att söka ändring. Beskrivningarna baserar sig på beslutet att införa det ifrågavarande automatiserade beslutsförfarandet och övrig dokumentation. Nya beskrivningar fogas när Skatteförvaltningen fattar nya beslut om införande.

Läs mer:
Ärendegruppsspecifika beskrivningar av automatiserat beslutsförfarande